Правовые основы регулирования системы местных исполнительных органов

Правовая характеристика отдельных институтов местных исполнительных органов Республики Казахстан. Правовые механизмы регулирования региональных исполнительных органов власти Республики Казахстан. За годы становления независимости была проведена большая работа по комплексной разработке и принятию законодательства Республики Казахстан об органах государственной власти регионального уровня...

2015-09-18

64.51 KB

4 чел.


Поделитесь работой в социальных сетях

Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск


Содержание

Введение……………………………………………………………………..

5

1 Конституционные и историко-правовые основы местного государственного управления в Республике Казахстан…………………

1.1 Понятие и основные признаки органов государственного управления…………………………………………………………………

1.2 Классификация органов государственного управления……….

11

19

24

2 Правовая характеристика отдельных институтов местных исполнительных органов Республики Казахстан…………………………

2.1 Правовые механизмы регулирования региональных исполнительных органов власти Республики Казахстан ………………

2.2 Организационно-правовые основы местных исполнительных органов………………………………………………………………………

2.2.1 Формы и модели деятельности акимов и акиматов…………...

2.2.2 Механизмы обеспечения прозрачности местных бюджетов…

26

26

27

32

38

3 Правовые основы регулирования системы местных исполнительных органов……………………………………………………………………….

3.1 Взаимодействие местных исполнительных органов с Общественными организациями и решение проблем, возникающие в процессе реализации принятых программ……………………………….

3.2 Взаимоотношения акиматов с частным предпринимательством

44

44

46

Заключение……………………………………………………………………..

54

Список использованных источников………………………………………….

58

                                                   


Введение

Актуальность темы исследования. Коренные и масштабные реформы в Республике Казахстан, произошедшие за последние пятнадцать с небольшим лет, связаны с глубокими социальными, экономическими и политическими преобразованиями общественных отношений. Сформированы основы государственности, задано дальнейшее направление развития Казахстана, созданы необходимые предпосылки для построения демократического правового государства и гражданского общества, развития полноценных институтов власти. Одной из важнейших проблем в проводимых реформах на современном этапе конституционного развития казахстанского государства является построение оптимальной, эффективной системы органов государственной власти, в том числе регионального уровня [1].

Данные органы власти играют ключевую роль в обеспечении надлежащего функционирования государства и именно от уровня качества их деятельности во многом зависит успешное выполнение задач, стоящих перед Республикой Казахстан.

Важность и необходимость дальнейшего совершенствования деятельности органов государственной власти неоднократно отмечались в ежегодных посланиях Президента народу Казахстана.

Основными препятствиями на пути экономических преобразований признаны: недостаточная эффективность государственного аппарата; не соответствие объемов ответственности за решение конкретных задач; дублирование функций; размытость задач, стоящих перед государственными органами; отсутствие координации между органами государственной власти; нарушение баланса полномочий и ответственности и др.[2, с.78-81].

За годы становления независимости была проведена большая работа по комплексной разработке и принятию законодательства Республики Казахстан об органах государственной власти регионального уровня. Конституция Республики Казахстан, принятая 30 августа 1995 г., закрепила новую модель организации государственной власти областей и городов республиканского значения Республики Казахстан в виде представительных (маслихатов) и исполнительных (акиматов) органов власти, включив их в систему местного государственного управления.

Принятый в целях конкретизации ее положений 23 января 2001 г. Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» детально регламентировал порядок формирования, организации и деятельности этих органов [3].

В законодательство о местном государственном управлении в последние годы неоднократно вносились изменения и дополнения, в частности, существенным изменениям оно подверглось в связи с принятием Законов Республики Казахстан от 21 мая 2007 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан от 30 августа 1995 г.» и от 9 февраля 2009 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления и самоуправления», многие положения которых непосредственно затронули органы власти регионального уровня.

В результате была утверждена новая редакция Закона от 23 января 2001 г. и изменено его название - «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» (далее - Закон 2001 г.).

Предпринятые в течение ряда последних лет попытки законодательного характера, направленные на повышение эффективности и совершенствование деятельности региональных органов государственной власти Республики Казахстан, не дали того результата, на достижение которого была нацелена проводимая на протяжении длительного времени реформа по оптимизации системы государственного устройства. Основная причина этого видится в непоследовательности проводимых в Республике Казахстан реформ в этой области.

В частности, анализ Законов Республики Казахстан от 21 мая 2007 г. и от 9 февраля 2009 г. позволяет сделать вывод о том, что подготовка проектов этих законов осуществлялась фрагментарно, без предварительной выработки целостной концепции местного государственного управления и местного самоуправления в Республике Казахстан, что не могло не сказаться на их качестве, а следовательно, и на регулировании соответствующих общественных отношений.

Так, при включении указанными законами в систему местного самоуправления областей и городов республиканского значения не было учтено то обстоятельство, что эти административно-территориальные единицы не могут управляться как муниципальные образования, а наделение региональных акиматов статусом органов местного самоуправления не соответствует Конституции Республики Казахстан, которая гарантирует самостоятельность местного самоуправления и его отделение от системы органов государственной власти.

Практика реализации положений Закона 2001 г. выявила еще ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы региональных органов государственной власти. Большинство из них, как показывает анализ деятельности этих органов, вызвано дисбалансом отношений между маслихатами и акиматами, наличием пробелов в нормативной правовой регламентации организации их деятельности, несовершенством либо отсутствием законодательных процедур, что существенно затрудняет реализацию большинства закрепленных за этими органами полномочий.

Отсутствие четкого научно-обоснованного подхода к исследованию проблем нормативного правового регулирования деятельности региональных органов государственной власти Республики Казахстан, наличие в действующем законодательстве целого ряда противоречий и недостатков, постоянные изменения правового регулирования отношений в данной сфере на практике порождают неопределенность при реализации соответствующих правовых норм.

Таким образом, можно констатировать, что процесс реформирования системы региональных органов государственной власти Республики Казахстан в настоящее время остается незавершенным. Задача построения эффективной нормативной правовой основы деятельности региональных органов государственной власти Республики Казахстан, определения путей оптимизации системы регионального управления, создания условий для обеспечения нормальной работы, совершенствования форм и методов работы этих органов требует незамедлительного решения.

В современных условиях государственное управление, имеющее своей главной задачей обеспечение согласованной, упорядоченной деятельности всех частей, составляющих нашу общественную организацию, представляет собой механизм исполнительной власти – одной из отраслей (ветвей) единой государственной власти. Этот механизм есть государственная администрация, практически реализующая исполнительную власть в масштабе всей Республики Казахстан.

Органы исполнительной власти, или исполнительные органы, практически администрируют, т.е. управляют экономической, социально-культурной и административно – политической сферами жизни, обеспечивая при этом исполнение, т.е. проведение в жизнь требований казахстанского законодательства. Их деятельность носит административный, т.е. управленческий, исполнительный, внесудебный характер.

В своей исполнительной деятельности они выражают публично - правовой интерес, для чего наделяются значительными юридически- властными полномочиями, которые используются ими во взаимоотношениях с гражданами, общественными объединениями, коммерческими и некоммерческими организациями в Республике Казахстан и т. п.

При этом многие из них широко используют юрисдикционные средства по применению административной ответственности и других мер несудебного принуждения.

Кроме этого, надо учитывать, региональные органы исполнительной власти призваны осуществлять государственный контроль и надзор во многих областях нашей жизни (например, экологический, финансовый, антимонопольный, санитарно – противоэпидемический, дорожно-транспортный и т.п.). Именно представители исполнительной власти (в частности, должностные лица) являются теми официальными государственными инстанциями, от действий которых зависит реализация законных интересов и притязаний граждан.

Так, представители исполнительной власти выдают лицензии (разрешения) на совершение различного рода действий (например, на предпринимательскую деятельность), совершают регистрацию (например, изменения места пребывания и жительства), осуществляют социальную поддержку (например, решают вопросы государственных пенсий, трудоустройства), решают жилищно-коммунальные вопросы (например, удовлетворение жилищных потребностей, оказание коммунальных услуг и т.п.).

Административно-правовые аспекты органов исполнительной власти всегда была актуальной темой и таким она остается до сих пор.

Все это обусловливает актуальность и необходимость дальнейшего исследования выбранной темы, теоретического осмысления соответствующих процессов, проведения тщательного анализа действующего законодательства, выявления тенденций его развития, особенностей регулирования в нем отношений, возникающих в связи с организацией и деятельностью органов государственной власти регионального уровня Республики Казахстан.

Степень научной разработанности темы. За последние годы различные аспекты теории и практики организации и деятельности  исполнительных органов власти регионального уровня Республики Казахстан, взаимоотношений республиканских и местных органов власти, становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан освещались в трудах казахстанских ученых: М.Т. Баймаханова, Л.Т. Жанузаковой, В.А. Калюжного, А.К. Котова, В.А. Малиновского, Г.С. Сапаргалиева, Р.С. Сакиевой, А.А.Таранова, В.Н. Уварова, А. Чеботарева и др.

Имеются работы, специально посвященные проблеме реформирования и особенностям системы органов государственной власти регионального уровня Республики Казахстан, совершенствования правовых основ их деятельности. Например, значительный интерес представляет исследование А.А. Гурьева «Правовой статус представительных и исполнительных органов власти на региональном (областном) уровне (на материалах Республики Казахстан)», ставшей первой попыткой такого исследования. При общей положительной оценке данной работы, следует отметить, что она была выполнена в отсутствие важнейших для Республики Казахстан законодательных актов, регулирующих отношения в данной сфере.

Таким образом, признавая важность вклада этих и других ученых в разработку проблемы, необходимо, тем не менее, отметить недостаточную изученность данной проблематики в казахстанской юридической литературе.

Теоретическую основу дипломной работы составили фундаментальные исследования отечественных и зарубежных ученых по проблемам конституционного права, государственного управления, теории и практики разделения властей, организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Среди них С.А. Авакьян, А.С. Автономов, С.С. Алексеев, М.Т. Баймаханов, НА. Богданова, Г.С. Сапаргалиев, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин, Е.С. Шугрина и многие др.

Объектом исследования является совокупность отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительных органов власти Республики Казахстан.

Предметом исследования являются нормы действующего законодательства Республики Казахстан, закрепляющие и регулирующие организацию и деятельность исполнительных органов власти Республики Казахстан, а также практика реализации соответствующих норм.

Целью настоящего исследования являются комплексное рассмотрение отношений, складывающихся в сфере организации и деятельности исполнительных органов власти Республики Казахстан,  раскрытие административно-правового статуса местных органов государственного управления, выявление проблем, вызванных недостатками нормативной правовой регламентации организации их деятельности. На основе этого разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства в этой сфере, с учетом современных тенденций конституционно-правового развития Республики Казахстан.

Для достижения указанной цели в работе были поставлены следующие задачи:

- изучить становление и особенности современного развития системы исполнительных органов власти Республики Казахстан;

- раскрыть особенности административно-правового статуса исполнительных органов согласно законодательству Республики Казахстан;

- на основе анализа законодательства Республики Казахстан о местном государственном управлении и самоуправлении выявить характер взаимоотношений органов государственной власти регионального уровня с органами местного самоуправления и возникающие при этом проблемы;

- проанализировать состояние конституционно-правового регулирования организации и деятельности исполнительных органов власти, выявить проблемы, возникающие в процессе организации деятельности и реализации полномочий данных органов;

- показать особенности реализации конституционного принципа разделения властей на региональном уровне Республики Казахстан и степень его влияния на место, роль и значимость акиматов в системе организации и осуществления региональной государственной власти;

- раскрыть организационно-правовые формы и принципы взаимодействия региональных представительных и исполнительных органов власти, показать их специфику и недостатки законодательного регламентирования механизмов разрешения возникающих при этом споров и разногласий.

Методологическую основу исследования составляют всеобщий диалектический метод и такие общенаучные методы, как логический, структурно-функциональный, моделирования, системного и структурного анализа. В настоящей работе были применены также специальные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой.

Методологической основой исследования послужили также фундаментальные концепции и положения по рассматриваемой проблематике, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г., Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 г. «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», иные законодательные акты Республики Казахстан (конституционные законы, кодексы, законы), указы Президента Республики Казахстан, постановления Правительства Республики Казахстан, нормативные правовые акты исполнительных органов власти: областей и городов республиканского значения (регламенты, постановления акиматов).

Для сравнительно-правового анализа автором были исследованы нормативные правовые акты и других стран, в частности отдельные положения законодательства Российской Федерации и ее субъектов, регламентирующие вопросы организации и деятельности исполнительных органов государственной власти регионального уровня.

В рамках исследования использовались труды дореволюционных ученых и нормативные правовые акты советского периода. В процессе подготовки работы изучена и обобщена нормотворческая практика исполнительных органов власти Республики Казахстан.

Научная новизна работы определяется, прежде всего, тем, что в ней предпринята попытка комплексного исследования наиболее актуальных теоретических и практических проблем правового регулирования организации и деятельности исполнительных органов власти Республики Казахстан на основе нового законодательства о местном государственном управлении и местном самоуправлении, подвергшегося серьезным изменениям в результате прошедшей в 2007 г. в Республике Казахстан конституционной реформы.

Это связано с тем, что, несмотря на существенную значимость данной проблемы, в аспекте исследуемой темы в казахстанской юридической литературе они еще недостаточно полно и всесторонне изучены и требуют нового осмысления.

В работе показана специфика организации и осуществления государственной власти на региональном уровне Республики Казахстан, определены качественно новые подходы к ее организации. С учетом практики реализации Закона 2001 г. и опыта зарубежного законодательства сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства Республики Казахстан о местном государственном управлении и самоуправлении.

Предложены некоторые новые подходы к решению проблем в сфере правовой регламентации: конституционно-правовой ответственности исполнительных органов государственной власти; принципов и организационно-правовых форм акиматов.

В работе изложены концептуальные подходы к проблемам местного самоуправления, пониманию его природы и перспектив развития на современном этапе развития Республики Казахстан, а также выработаны новые подходы к совершенствованию законодательства в данной сфере.

Исследование данного вопроса представляется особенно важным, учитывая тот факт, что в настоящее время по-прежнему остаются нерешенными многие проблемы, взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, прежде всего вопросы взаимодействия органов государственной власти регионального уровня Республики Казахстан и органов местного самоуправления. И решить эти вопросы без построения соответствующей теории, по всей видимости, невозможно.

Структура дипломного исследования отражает логику исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.


1 Конституционные и историко-правовые основы местного государственного управления в Республике Казахстан

Сложные задачи системного преобразования общества, в целях устойчивого и эффективного его развития, могут быть решены только при наличии эффективной системы управления на всех уровнях государственного управления. По мнению Жанузаковой Л.Т., гармоничная система государственного и местного управления должна обеспечить эффективную работу всех уровней власти в стране [4, 340c.].

Организация управления в унитарном государстве строится на основе оптимального сочетания центристских и децентристских начал. В Казахстане до последнего времени основные властные полномочия сосредотачивались на уровне центра. Однако принцип унитаризма никак не предполагает сверхконцентрации власти в руках центральных административных органов и не препятствует передаче части полномочий в регионы.

Невозможность решения центром всех вопросов и необходимость продвижения реформ с мест, в конце концов, выдвинули в качестве важнейшей задачи децентрализацию управления. На это нацелена стратегия развития Республики до 2030 года, определенная в Послании Президента народу Казахстана. Речь идет о новой стратегии управления страной, в которой важное место должно быть отведено регионам [5, c.63-106].

Местное государственное управление — деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития в пределах компетенции, определенной Законом и другими законодательными актами.

На территории бывшего СССР процесс реформирования власти на местах начался в апреле 1990 года, когда был принят Закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР".

Он явился основой реформирования местного управления в Казахстане. 15 декабря 1990 г. был принят Закон "О собственности в Казахской ССР". В соответствии с этим законом, собственность подлежала децентрализации и могла выступать в трех видах: общесоюзной, республиканской и местной (коммунальной). В качестве субъекта коммунальной собственности определялась административно-территориальная единица, от имени населения которой местные Советы осуществляли владение, пользование и распоряжение коммунальным имуществом.

Кроме того, Советы на подведомственной территории должны были от имени Казахской ССР осуществлять владение, пользование и распоряжение имуществом, входящим в республиканскую собственность.

Затем был принят Закон Республики Казахстан от 15 февраля 1991 года "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР". В нем закреплялась их собственная материально-финансовая база, которая затем конкретизировалась в последующих разделах применительно к уровню самоуправления. В Законе закреплялся принцип верховенства представительных органов, а председатель местного Совета становился одновременно председателем исполнительного комитета. Устанавливался внесудебный порядок рассмотрения и разрешения разногласий, возникающих между местными Советами различных уровней. Прерогатива рассматривать и решать такие вопросы была закреплена за вышестоящим Советом, несмотря на то, что этим же Законом допускались договорные отношения и отношения делегирования полномочий по взаимному согласию между Советами.

Однако в этом Законе не было разграничения между местным государственным управлением и местным самоуправлением. Местные государственные органы строились на принципе единства государственной власти. Действовали местные органы государственной власти — Советы народных депутатов, в которые выбирались представители местного населения, вплоть до сел, аулов. Эти представительные органы формировали местные исполнительные органы. Советы признавались органами местного самоуправления.

В трудный период 1990-1991 гг. предстояло выстраивать новый государственный аппарат, адекватный целям предстоящих политико-экономических преобразований. Заметными вехами сложнейшего политико-правового процесса создания госаппарата управления стали принятие 28 января 1993 года Конституции Казахстана переходного периода, Закона "О временном делегировании Президенту РК и главам местных администраций дополнительных полномочий" от 10 декабря 1993 года, принятого одновременно с Законом "О местных представительных и исполнительных органов РК" [1].

13 января 1992 года принят Закон "О внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР". Новшеством в этом законе стала замена исходного начала «верховенства представительных органов" на принцип "разграничения функций и полномочий представительных и исполнительно-распорядительных органов" [6].

Примечательно, что в тот же день Верховный Совет принял также Закон "О приостановлении действия отдельных норм Конституции Казахской ССР в переходный период", связанных с изменениями в структуре местных органов. Это дало возможность последовательно провести разделение функций Советов и исполнительно-распорядительных органов.

Вводился институт единоначального главы местной администрации, подотчетный Президенту либо главе областной администрации и подконтрольный соответствующему Совету народных депутатов.

Особо в Законе отмечалось, что местные Советы народных депутатов любого уровня теперь "не вправе принять к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к ведению глав администрации", а главы местных администраций «не вправе принять к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к ведению соответствующих местных Советов народных депутатов».

7 февраля 1992 года подписан Указ Президента "О совершенствовании организации и деятельности органов государственного управления в условиях экономической реформы [10]. В нем впервые были закреплены единая система исполнительно-распорядительных органов от Президента до глав местных администраций, обязанность Кабинета Министров по оперативному руководству деятельностью всей вертикали исполнительной власти.

После приобретения суверенитета в 1991 — 1993 гг. в Республике сложилась уникальная ситуация, когда местные Советы и вновь образованные местные администрации находились в конкурентном положении по многим вопросам местного значения. В переходный период между Советами и местными администрациями наблюдалось дублирование полномочий. В дальнейшем все большей властью стали обладать местные акимы, а полноценное местное самоуправление, которое бы располагало реальными властными рычагами, отсутствовало.

Введение института глав администраций восстановило вертикальную систему исполнительной власти, Советы превратились в придаток местного государственного механизма.

10 декабря 1993 года, накануне своего «самороспуска», Верховный Совет принимает Закон «О местных представительных и исполнительных органах», который ввел совершенно другую модель органов местного управления [1].

Во-первых, исчезли понятия "органы государственной власти" и "исполнительные органы, формируемые Советами".

Во-вторых, представительные органы (маслихаты) уже не формировали местные исполнительные органы; глава местной администрации теперь являлся представителем не местного населения, а Президента.

В-третьих, представительные органы формировались до уровня районов и не могли создаваться в сельской (аульной) местности; эти представительные органы уже не назывались органами местного самоуправления, хотя и считались представительными органами населения, были призваны выражать и реализовывать волю населения соответствующей административно-территориальной единицы с учетом общегосударственных интересов.

В-четвертых, в Законе уже не было понятия "местное самоуправление", появилось другое понятие — "собрание представителей граждан поселка, аула (села), аульного (сельского) округа. Собрание представителей граждан, с одной стороны, как будто является органом, выполняющим государственные функции в сельской местности. Об этом свидетельствует то, что нормы представительства на собрании устанавливаются главой сельской администрации, им же оно созывается по своей инициативе или по инициативе не менее одной трети предыдущего состава "собрания", им же ведется.

В Законе было зафиксировано, что решения "собрания" в пределах его полномочий обязательны для исполнения всеми гражданами, проживающими на соответствующей территории.

Однако структура и содержание Закона "О местных представительных и исполнительных органов РК" 1993 года не могли стать отражением положений Конституции РК 1993 г., рожденных в политических баталиях.

По существу, вся первая глава, да и оглавление, были сконструированы на началах противопоставления представительных органов-маслихатов исполнительным, хотя по своей организационно-правовой природе они всегда относились к органам местного государственного управления, отличаясь от них только способом образования, методами и формами осуществления местного управления.

Справедливо отметить, что расплывчатость статей Закона 1993 года была обусловлена также тем, что он принимался в отсутствие в Республике кодифицированного гражданского законодательства и ряда важнейших законодательных актов, регулирующих хозяйственно-экономическую, социально-культурную и административно-политическую сферы государственного управления; не было тогда и сложившейся в ходе реформ современной структуры отраслевого и межотраслевого управления [2].

С 1997 года Правительство вносит в Парламент страны различные варианты проекта закона "О местном государственном управлении". В начале сентября 2000 года, по постановлению Мажилиса Парламента, законопроект был опубликован в официальных газетах для его обсуждения и внесения предложений по нему общественностью. Наконец, 23 января 2001 г. был принят Закон "О местном государственном управлении в РК" [3].

В Казахстане местное управление осуществляют представительные (маслихаты) и исполнительные (акиматы) органы власти. До принятия нового Закона "О местном государственном управлении" их деятельность регулировалась Законом РК "О местных представительных и исполнительных органах РК" от 10 декабря 1993 года и, соответственно, Конституцией РК.

Маслихаты были сформированы в 1994 году, заменив самораспустившиеся в 1993 году Советы народных депутатов различных уровней. В результате прошедших в октябре 1999 года выборов к исполнению своих обязанностей приступили депутаты маслихатов второго созыва.

В Конституции РК перечислены основные полномочия маслихатов. Данные полномочия конкретизированы во вновь принятом законе "О местном государственном управлении" [8].

Однако детальный анализ этого закона и его сравнение с аналогичными законодательными органами некоторых зарубежных государств позволяют утверждать, что, по сравнению с органами исполнительной власти, маслихатам отведена незначительная роль в общественно-политической жизни Республики. Это подтверждается, во-первых, тем, что у маслихатов нет четких механизмов воздействия на деятельность соответствующих акимов и других местных исполнительных органов. Заслушивание их отчетов, утверждение представленных акимами проектов бюджета и иных документов носит чисто формальный характер.

Практика депутатских запросов на местном уровне хотя и существует, но не гарантирует принятия исполнительными органами мер по их решению. В этом случае, обязательный ответ на депутатский запрос является простой отпиской. Что же касается установленного п. 5 ст. 87 Конституции Республики Казахстан права маслихата на выражение недоверия акиму и просьбы об его освобождении от занимаемой должности через обращение к вышестоящему акиму или Президенту, то на практике эта норма не работает.

Прежде всего, потому, что в нынешних условиях трудно собрать две трети голосов депутатов, недовольных работой акима, но не побоявшихся выразить это отношение открыто.

И самое главное, что окончательное решение по данному вопросу остается за главой государства или вышестоящим акимом, которые могут не согласиться с мнением депутатов того или иного маслихата.

Во-вторых, маслихаты, не имея собственных финансовых средств и иной собственности (помещение, транспорт и т.д.), необходимых для осуществления своей деятельности, находятся в полной финансово-экономической зависимости от акимов.

В-третьих, в отличие от органов исполнительной власти, охватывающих все населенные пункты Республики, маслихаты действуют только на уровне областей, городов республиканского значения и столицы республики, районов и городов областного подчинения. В городах же районного подчинения, поселках, аулах, селах, аульных и сельских округах представительная власть как таковая отсутствует совсем.

В-четвертых, между представительными органами всех уровней нет никаких связей, способствующих укреплению этой ветви власти. Парламент уделяет больше внимания вопросам республиканского масштаба. Хотя, как законодательный орган, он мог бы реально повлиять на изменение положения маслихатов и расширение их полномочий.

В-пятых, в отличие от Парламента, маслихаты функционируют не на постоянной основе. Свою основную деятельность они осуществляют только во время своих сессий, проводимых раз в квартал.

Правда, по инициативе не менее одной трети депутатов или соответствующего акима могут быть проведены внеочередные сессии, но и это не решает проблемы. Вследствие этого многие насущные проблемы населения регионов и населенных пунктов не всегда становятся предметом рассмотрения депутатами маслихатов.

В-шестых, в законе о местном госуправлении нет конкретности и ясности в названиях должностных лиц маслихата.

Кроме того, такие названия должностных лиц, как "секретарь маслихата", "зав. организационным отделом", на наш взгляд, не соответствуют занимаемым должностям. Секретарь маслихата является должностным лицом, который возглавляет представительный орган и избирается на срок полномочий маслихата, поэтому его должность и должна называться соответственно "председатель маслихата", а не "секретарь маслихата".

Также необходимо заметить, что маслихат, так же, как и акимат, имеет свой аппарат, который является государственным учреждением, обеспечивающим деятельность соответствующего маслихата, его органов и депутатов (ст. 1 ЗРК "О местном государственном управлении") и осуществляющим организационное, правовое, материально-техническое и иное обеспечение маслихата и его органов (ст. 25 ЗРК "О местном государственном управлении"). Тогда, соответственно, у аппарата местного представительного органа (маслихата) должен быть его руководитель.

На наш взгляд, "заведующий организационным отделом маслихата" как раз является тем лицом, который осуществляет организационное, правовое, материально-техническое и иное обеспечение маслихата и его органов, поэтому его должность и должна называться в соответствии с его функциональными обязанностями, то есть "руководитель аппарата маслихата".

В-седьмых, серьезным недостатком маслихата, сказывающемся на его работе, является минимальная штатная численность работников аппарата маслихата, которая устанавливается, исходя из количества депутатов. В статье 8 пункта 3 подпункта 4 ЗРК "О местном государственном управлении" записано: "Лимит штатной численности аппарата маслихата устанавливается исходя из численности депутатов, в соотношении 1 работник к 7 депутатам, но не менее 3". В некоторых регионах депутатов немного и, соответственно, здесь наблюдается небольшое количество работников [4].

Даже если сравнить штатную численность работников аппарата маслихата и аппарата акимата, то здесь налицо ощущается разница. Поэтому необходимо увеличить численность работников аппарата маслихата.

Что касается института акимов, то он был создан на базе исполнительных комитетов Советов народных депутатов в начале 1992 года путем вывода акимов (тогда глав администраций) из-под юрисдикции Советов и подчинения их Президенту как главе государства и исполнительной власти. По действующему законодательству, акимы областей, городов Астана и Алматы назначаются президентом Республики, все остальные - соответственно вышестоящими акимами.

Но, независимо от этого, абсолютно все акимы наделены статусом представителя Президента и Правительства Республики. Основная задача акимов и подотчетных им местных исполнительных органов заключается в осуществлении государственной власти и проведении общегосударственного политического курса на вверенной им территории в сочетании с решениями вопросов социально-экономического и политического развития этой территории.

До вновь принятого закона акимы областей были подчинены исключительно Президенту и занимали автономное положение по отношению к Правительству.

Вследствие этого, многие правительственные программы и решения на местах не выполнялись. Это приводило к противостоянию между Правительством и акимами. Согласно новому закону, акиматы становятся подотчетными и Правительству, и в связи с этим хочется думать, что ситуация коренным образом изменится. Очень неэффективен и институт двойного подчинения, когда одни и те же исполнительные органы вынуждены выполнять поручения и акимов, и руководства соответствующих центральных органов.

Несмотря на полновластное положение на своих территориях, акимы все же не обладают достаточными полномочиями. Ряд областей Республики живет, главным образом, за счет дотационных выделений из республиканского бюджета, что говорит о невозможности местных акимов самостоятельно решать все социально-экономические проблемы на вверенной им территории. Попытки в последнее время увеличить самостоятельность местных бюджетов фактически являются переложением Правительством на акимов ответственности за положение дел на местах без создания для этого необходимых условий.

Кроме того, Правительство создает сильную диспропорцию в плане выделения средств из республиканского бюджета на развитие тех или иных областей, когда одни получают больше, другие - меньше.

Причем, зачастую одни области получают средства за счет других. Высокие макроэкономические показатели в отдельных регионах практически не ощущаются жителями этих областей, поскольку все финансовые "излишки" забирает себе центр, не давая, тем самым, полноценно развиваться социально-экономической инфраструктуре регионов. Все это приводит к политико-хозяйственной изоляции регионов и напряженности в отношениях между региональными элитами.

В правовом плане и проблемой акимов является наличие несовершенной законодательной базы, определяющей вопросы их деятельности.

Система местного управления является составной частью государственной региональной политики. Изучение некоторых официальных документов, в частности, принятой в сентябре 1996 года Концепции региональной политики Республики Казахстан [9] и Стратегии "Казахстан-2030" [5], позволяет сделать вывод о том, что государственная региональная политика в РК имеет две основные стороны:

- формирование и развитие эффективных рычагов управления и контроля со стороны центральных органов государственной власти за состоянием дел в регионах;

- постепенный перенос центра тяжести реформ на уровень самих регионов.

Таким образом, региональная политика проводится в сторону придания определенной самостоятельности регионам и усиления некоторых полномочий местных органов власти по решению вопросов местного значения при одновременном усилении степени их отчетности перед Президентом и Правительством за реализацию официального государственного курса на территории вверенных им административно-территориальных единиц.

Рассмотрим подробно недавно принятый Закон "О местном государственном управлении в РК". Очевидно, что уровень подотчетности Акимов центру повысился. Об этом свидетельствуют следующие моменты:

1.В соответствии с принятыми 7 октября 1998 года поправками в Конституцию РК, ею установлено, что акимы административно-территориальных единиц, стоящих ниже областей, города республиканского значения и столицы, назначаются или избираются в порядке, определяемом Президентом (п. 4 ст. 87) [8]. Видимо, речь идет о принятии не специального закона, а указа или распоряжения главы государства. Хотя в данном случае не утверждается, что акимы областей, Астаны и Алматы будут лишены возможностей назначать нижестоящих акимов, все же трудно определить, каким будет данный порядок.

2.Кроме того, нельзя исключать и возможное введение упомянутых комбинаций по утверждению акимов в различных областях и районах по-разному. Так или иначе, но Основной Закон страны закладывает основу для введения практики ограничения воздействия вышестоящих акимов на нижестоящих, что присуще странам с федеральным устройствам.

3.Заметно снижается контроль акимов за деятельностью территориальных подразделений центральных структур исполнительной власти, руководители которых будут назначаться руководством своих же ведомств без согласования с акимами. Последним по проекту закона вменяется только обеспечение согласованного функционирования территориальных органов центральных ведомств и, в случае выявления недостатков в работе, представление соответствующего заключения Президенту и Правительству РК.

4.Новый закон заметно ограничивает возможности областных акимов даже в выборе некоторых ключевых фигур из своей команды. В частности, это касается их заместителей, которые назначаются и освобождаются от должности акимами по согласованию с уполномоченными вышестоящими государственными органами (пп. 4 п. 1 ст. 29 ЗРК "О местном государственном управлении"). Акимы также лишаются права назначать и освобождать от должности руководителей органов внутренних дел, а, следовательно, влиять на их деятельность и использовать ее в своих интересах.

По закону, акимат - коллегиальный орган, который не является юридическим лицом, в состав которого входят его заместители, руководители аппарата акима и исполнительных органов, финансируемых из местного бюджета. Именно акимат, а не аким со своим аппаратом, законодательно признан органом власти, осуществляющим местное государственное управление на данной территории. Однако эта мера фактически не повлияла на осуществление полномочий акимов.

И все же мы можем наблюдать некоторые "издержки и противовесы" в отношении акимов со стороны маслихатов. В частности, маслихаты, по представлению Акима, утверждают персональный состав акимата (п. 5 ст. 6 ЗРК "О местном государственном управлении"). За маслихатами также остаются права на утверждение планов экономических и социальных программ развития данной территории, местного бюджета, осуществление контроля за их исполнением, рассмотрение отчетов акима и руководителей местных исполнительных органов.

По новому закону, маслихаты также получают право вносить в те или иные государственные органы представления о привлечении к ответственности их должностных лиц, которые не выполнили решения маслихатов (п. 6 ст. 6 ЗРК "О местном государственном управлении"). В то же время, нельзя говорить о том, что возможности акимов и маслихатов по оказанию давления друг на друга уравнены. В связи с этим приходится констатировать, что акимы сохраняют за собой как законодательно закрепленные механизмы, так и неписаное право направлять работу маслихатов в свою пользу [10, c.36-40].

В заключение хотелось бы отметить, что в нашей Республике постоянно совершенствуется система государственного и местного управления. Несмотря на это, многие вопросы, касающиеся эффективности системы местного управления, остаются нерешенным. Так, до сих пор не решен вопрос децентрализации власти, то есть передачи полномочий от центра к регионам и расширение полномочий маслихатов в отношении исполнительных органов власти и круга решаемых ими вопросов, что позволило бы усилить самостоятельность и эффективность местных органов власти (акиматов и маслихатов) в решении вопросов территориального развития.

Надеемся, что внесенные поправки в действующее законодательство позволят решить многие проблемы местного государственного управления.

1.1 Понятие и основные признаки органов государственного управления

К органом государственного управления относятся органы (аппараты), которые создаются для осуществления исполнительной и распорядительной деятельности. Они - составные части государственного аппарата и основные субъекты административного права.

Органам государственного управления присущи основные черты, свойственные всем органам государственного аппарата:

- наличие в их распоряжении полномочий государственно-властного характера (издание от имени государства юридически обязательных актов, обеспечение их реализации путем применения мер воспитания, убеждения и поощрения, осуществление наблюдения за исполнением требований юридических актов, защиты этих актов от нарушений путем применения в необходимых случаях мер принуждения);

- они имеют свою организационную структуру, т.е. систему построения их внутреннего или рабочего аппарата, определяемую задачами органа, территориальным масштабом деятельности и, наконец, компетенцией, с помощью которой определяются их полномочия.

Органы управления обладают и специфическими признаками, отличающими их от иных видов государственных органов, которые определяются своеобразием стоящих перед ними задач и методов их осуществления, особым характером их государственной деятельности [11, c.57-58].

Задачи и цели органа управления: чего он должен достичь в процессе и в результате своей деятельности в порученной ему области. Функции органа управления указывают, из чего складывается практическая повседневная деятельность органа, направленная на выполнение поставленных перед ним задач. Функции отражают материальное содержание деятельности органа.

Основными функциями, присущими компетенции почти всех органов управления, являются: прогнозирование, планирование, кадровое дело, финансирование, материально-техническое обеспечение, контроль и другие. Полный и точный перечень функций органа государственного управления в правовых актах, закрепляющих компетенции органа, имеет первостепенное значение для правильной организации управления.

Закрепляемые правовыми актами прав и обязанности определяют границы полномочий органа государственного управления в осуществлении каждой из его функций; планирование по конкретным показателям и в установленные сроки, финансирование из определенных источников и в определенном объеме, меры поощрения по видам и определенных размерах, меры дисциплинарной и административной ответственности по видам и также в определенных размерах.

Формы и методы работы органа государственного управления определяются применительно к его задачам, функциям, правам и обязанностям. Наиболее общими методами и формами работы органов государственного управления являются: принятие нормативных, общих и индивидуальных правовых актов, разработка мер по их обеспечению; инструктирование; инспектирование; организация взаимодействия с общественностью и др. [12, c.70-71].

Органы управления призваны осуществлять исполнительную и распорядительную деятельность государства, которая состоит в практическом исполнении законов и подзаконных актов в процессе непосредственного управления. Они проводят в жизнь требования этих актов, организуют их исполнение подведомственными объектами, решают разнообразные вопросы, возникающие в повседневной практике претворения в жизнь требований законов, указов, а также актов шейного самоуправления.

В этом смысле органы управления являются исполнительным аппаратом, подконтрольным и подотчетным органам государственной власти.

И, наконец, для рассматриваемых органов управления характерно непосредственное подчинение им соответствующих отраслей хозяйства и культуры, предприятий, объединений, организаций и учреждений. Они призваны повседневно руководить их работой. По отношению к этим объектам управления органы управления являются исполнительно-распорядительными.

Понятие органа государственного управления, по мнению проф. А.П. Коренева, может быть определено как структурно оформленное самостоятельное образование, функционально осуществляющее исполнительную и распорядительную деятельность в целях решения задач общества в сферах хозяйственного, социально-культурного, административно-политического строительства и в межотраслевых сферах государственной деятельности [13, c.61-85].

Для органов государственного управления характерна подчиненность нижестоящих органов управления вышестоящим. При этом они могут действовать в рамках двойной подчиненности, т.е. вертикальной и горизонтальной.

Однако там, где необходимо централизованное управление (например, оборонное), двойное подчинение отсутствует.

В юридической литературе допускается отнесение к органам государственного управления предприятий и учреждений.

Однако, основной задачей учреждений, предприятий является не внешнее властное руководство, не управление, а внутреннее осуществление непосредственного процесса производства (внутри своих коллективов) материальных благ, предоставления тех или иных услуг.

Таким образом, государственные учреждения и промышленные предприятия не являются органами государственного управления потому, что не обладают внешними государственно-властными полномочиями.

Итак, орган государственного управления – это звено государственного аппарата, функционально осуществляющее на основе и во исполнение законов и подзаконных актов исполнительную и распорядительную деятельность.

Правовое положение органов государственного управления регулируется: Конституцией Республики Казахстан, законами, указами регулирующими те или иные сферы деятельности, подзаконные акты. Например, Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу конституционного закона, «О Правительстве РК» от 18.12.95 г. [14], Закон Республики Казахстан «О местных представительных и исполнительных органах РК», Положения о Министерствах и др.

Конкретное правовое положение органов государственного управления выражается в следующем:

а) действуют на основании и во исполнение закона, при этом не только исполняют его веления, но и часто самостоятельно устанавливают подзаконные общеобязательные правела поведения (правовые нормы);

б) основные органы государственного управления образуются непосредственно органами государственной власти, все они подотчетны и подконтрольны своей деятельности органам государственной власти;

в) органы государственного управления могут совершать действия, которые либо прямо указаны в законе, либо необходимы для выполнения закона. Законом устанавливаются объем компетенции, основные задачи, формы деятельности многих органов управления;

г) действуя в пределах своей компетенции, орган государственного управления обладает необходимой оперативной самостоятельностью.

Кроме того, правовое положение органов государственного управления характеризуется следующим образом;

д) деятельность их носит подзаконный характер и осуществляется на основе и во исполнение закона, в соответствии со своим назначением эти органы обязаны активно проводить в жизнь требования законов, действовать в строгом соответствии с законом;

е) ведущие звенья системы этих органов образуются органами государственной власти, которым они подотчетны и подконтрольны, они представляют собой исполнительный аппарат, работают под руководством последних, ответственны перед ними, подотчетны и подконтрольны им, получают от них полномочия.

Ведущие звенья органов государственного управления - Правительство Республики Казахстан, центральные органы отраслевого и межотраслевого управления, администрации и их отделы и управления и иные, непосредственно образуются органами государственной власти. Другая часть органов государственного управления создается в распорядительном порядке полномочными вышестоящими органами управления;

ж) для осуществления исполнительно - распорядительной деятельности органы управления от имени государства наделяются юридическими властными полномочиями.

Это выражается в праве:

- издавать от имени государства обязательные акты;

-обеспечивать реализацию данных актов путем проведения организационных мероприятий, применения мер воспитания, убеждения и поощрения;

- осуществлять от имени государства надзор за исполнением правовых актов;

- охранять эти акты от нарушений путем применения в необходимых случаях мер государственного принуждения;

з) каждый орган государственного управления имеет свою компетенцию, устанавливаемую различными правовыми актами полномочных органов РК, компетенция - точно определенный объем прав и обязанностей, которыми наделяется данный орган для выполнения возложенных на него задач и функций;

и) органы государственного управления, за исключением Правительства, поднадзорны органам прокуратуры, эти органы государственного управления обязаны рассматривать касающиеся их акты прокурорского надзора (протесты, представления и др.) и принимать по ним меры в соответствии с законодательством. В равной степени это положение действует и в отношении судебных органов;

к) органы государственного управления руководят деятельностью предприятий, учреждений и организаций. С учетом этого определяются их права, обязанность и ответственность, место и роль, взаимоотношения в системе государственного аппарата.

Каждый нижестоящий орган управления подчиняется соответствующему вышестоящему органу [11, c.57-61]

Реформы политической системы и экономики требуют того, чтобы аппарат управления стал действительно исполнительным и подконтрольным представительным органом, освободился от тех гипертрофированных властных полномочий, которые он присвоил в прежние годы.

Другие звенья государственного механизма – органы прокурорского надзора, правосудия и другие - также находятся в определенных связях и соотношении с государственными управлениями.

Деятельность аппарата государственного управления и каждого в отдельности исполнительно-распорядительного органа должна строиться на основе познания и правильного использования объективных законов общественного развития. Только в этом случае она может быть полноценной и приносящей пользу обществу и государству [15, c.150].

Если рассмотреть особенности статуса областей и городов республиканского значения Республики Казахстан, следует отметить, что он обусловлен унитарной формой государственного устройства республики. Казахстан по своей структуре относится к простым унитарным государствам, поскольку не имеет в своем составе автономных территориальных образований.

В Республике Казахстан в настоящее время сложилась трехзвенная система административно-территориального деления. Области как наиболее крупные административно-территориальные единицы Республики Казахстан образуют верхнее звено системы административно-территориального устройства Республики Казахстан. Города республиканского значения республики ввиду того, что имеют особый статус (особое государственное значение) и численность населения, как правило, более одного миллиона человек, приравниваются по своему статусу к областям. Данное звено системы административно-территориального устройства республики характеризуется как наиболее крупная по размерам составная часть республики.

В настоящее время территория Республики Казахстан поделена по административно-территориальному принципу на 14 областей и 2 города республиканского значения (город Алматы и столица республики - город Астана) [16].

С учетом различных моделей политико-территориального устройства зарубежных государств, существующих в них особенностей взаимодействия центра и территорий, можно выделить следующие особенности правового положения областей и городов республиканского значения Казахстана:

1) не имеют признаков государственно-территориального образования;

2) обладают меньшей степенью самостоятельности, чем части федеративного государства;

3) не имеют права на сецессию;

4) правовой статус и система региональных органов государственной власти определяются актами республиканского уровня.

5) ограниченные возможности в области правотворчества.

В связи с тем, что, как уже было подтверждено зарубежной практикой, невозможно разграничить на нижних уровнях осуществления публичной власти собственно местные и государственные нужды, самой оптимальной представляется идея территориального разделения уровней власти, т.е. создание такой системы публичной власти на уровнях, находящихся ниже регионального уровня Республики Казахстан, при которой возможным стало бы сочетание местного государственного управления и местного самоуправления.

Для этого представляется необходимым пересмотреть всю концепцию законодательства о местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан:

- разграничить на законодательном уровне региональный и местный уровни управления, принять специальные законы о каждом из них;

- вывести акиматы областей и городов республиканского значения из системы органов местного государственного управления и местного самоуправления;

- сохранить существующую систему административно-территориального деления республики и двойной статус представительных и исполнительных органов местного уровня, при котором они одновременно являются органами местного государственного управления и местного самоуправления.

Подобное решение, безусловно, потребует внесения изменений в Конституцию Республики Казахстан, переоценки тех принципов, на которых должно строиться взаимодействие государственной власти и местного самоуправления.

В основу взаимодействия республиканских, региональных и местных органов власти должен быть положен принцип четкого разграничения функций и полномочий в соответствии с направлением государственной политики в сфере децентрализации государственных функций.

Местный уровень власти должен быть более автономен, самостоятельно и беспрепятственно осуществлять свои полномочия, иметь четко определенную сферу предметов ведения, ресурсы для решения задач, в нее входящих, и нести ответственность за реализацию функций.

1.2 Классификация органов государственного управления

По характеру компетенции органы государственного управления подразделяются на органы общей, отраслевой и внутриотраслевой компетенции:

Органы общей компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении всех или широкого круга объектов по основным вопросам их деятельности, обеспечивают там экономическое, социально-культурное развитие (акиматы областей, городов, районов, сельских округов).

Органы отраслевой компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении порученных им сфер отраслевой деятельности, например, Министерство сельского хозяйства Республики Казахстан [16].

Органы межотраслевой компетенции выполняют общие специализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер управления, например, Министерство труда и социальной защиты населения Республики Казахстан.

Органы внутриотраслевой компетенции руководят в рамках отраслей порученными участками работ (территориальные органы министерств).

По порядку разрешения подведомственных вопросов различают коллегиальные и единоличные органы.

Система органов государственного управления - взаимосвязанная совокупность органов государственного управления, упорядоченная по наиболее существенным, определяющим признакам.

Система органов государственного управления, как правило, строится применительно к административно - территориальному делению страны и с учетом некоторых других факторов и обстоятельств (например, отраслевого и межотраслевого подходов к управлению народнохозяйственными структурами, организационных и технических факторов и т.п.).

1 Высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти РК - Правительство РК;

2. Центральные исполнительные органы РК: министерства, агентства, комитеты (например, Комитет национальной: безопасности), центральные исполнительные органы, не входящие в состав Правительства (например, Национальная комиссия по ценным бумагам);

3. Местные исполнительные органы - акиматы областей, городов, районов, сельских округов;

4. Органы непосредственного управления объединениями, учреждениями, организациями (администрация предприятий, учреждений организаций).


2 Правовая характеристика отдельных институтов местных исполнительных органов Республики Казахстан

2.1 Правовые механизмы регулирования региональных исполнительных органов власти Республики Казахстан 

В соответствии с административно-территориальным устройством Республики Казахстан, исполнительная власть осуществляется ее органами, возглавляемыми акимами.

Аким - должностное лицо, возглавляющее местный исполнительный орган соответствующей административно-территориальной единицы. Является представителем Президента и Правительства Республики.

Акимы областей, городов республиканского значения и столицы назначаются на должность Президентом Республики по представлению Премьер-министра. Акимы иных административно-территориальных единиц назначаются или избираются на должность в порядке, определяемом Президентом РК Закон  РК «  О  внесении  изменений  и  дополнений  в   Конституцию  РК» от  7  октября  1998 г. [17].

Президент Республики вправе по своему усмотрению освобождать акимов от должности.

Акимы всех административно-территориальных единиц наделяются полномочиями государственно-распорядительного: характера, принимают решения, имеющие обязательную силу на соответствующей территории: область, район, город, район в городе и т.д.

К основным направлениям деятельности акимов относятся:

- разработка и представление на утверждение маслихата проектов программ экономического и социального развития соответствующей административно-территориальной единицы и обеспечение их исполнения;

- представление на утверждение маслихата проекта бюджета и обеспечение его исполнения;

- управление коммунальной собственностью;

- назначение на должность и освобождение от нее руководителей структурных подразделений местной администрации;

- координация деятельности организаций по управлению коммунальной собственностью в соответствии с полномочиями, делегированными вышестоящим исполнительным органом;

- регулирование земельных отношений в соответствии с земельным законодательством РК;

- принятие решений о ссудах, займах и других долгосрочных обязательствах.

При Акиме, может быть создан консультативно-совещательный орган - коллегия, состав которой утверждается акимом.

По вопросам, отнесенным к его ведению, аким принимает постановления и распоряжения.

Деятельность местных исполнительных органов осуществляется на принципах:

- подотчетности Президенту и правительству, вышестоящим главам администрации;

- подконтрольность соответствующему представительному органу по вопросам его ведения;

- законности;

- единоначалия;

- обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан;

- самостоятельности и независимости в пределах своей компетенции;

- сочетания государственных и местных интересов;

- ответственности за свою деятельность и принимаемые решения.

Для организационного, правового и материально-технического обеспечения деятельности акимов создается аппарат

2.2 Организационно-правовые основы местных исполнительных органов

Местные исполнительные органы входят в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан, обеспечивают проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории.

В систему государственного управления на местах, в административно-территориальных единицах входят представители местных исполнительных органов: акимы областей, районов, городов, аулов, сел, поселков.

Акимы областей, городов республиканского значения и столицы назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики по представлению Премьер-министра.

Акимы иных административно-территориальных единиц назначаются и освобождаются вышестоящими по отношению к ним акимами.

Акимы являются представителями Президента и Правительства. Президент Республики вправе по своему усмотрению освобождать от должности акимов. Полномочия акимов областей, городов республиканского значения и столицы прекращаются при вступлении в должность вновь избранного Президента Республики.

Областные, районные, городские маслихаты вправе тайным голосованием большинством в две трети от общего числа депутатов выразить недоверие руководителю органа местной администрации и поставить вопрос о его освобождении от должности перед акимом соответствующей администрации, который принимает по данному вопросу мотивированное решение и извещает о нем соответствующий маслихат.

Организационное, правовое и материально-техническое обеспечение деятельности местной администрации осуществляет подчиняющийся акиму аппарат.

Структура служебного аппарата зависит от объема и характера задач соответствующей местной администрации.

Управленческими органами местного исполнительного органа являются отделы и управления Они ведут работу но исполнению решений соответствующих маслихатов, акимов местной администрации, вышестоящих государственных органов в отраслях и сферах управления.

Отделы и управления осуществляют управление подчиненными соответствующим акимам местной администрации учреждениями, организациями, предприятиями соответствующих отраслей, ведут распорядительную деятельность в пределах своей компетенции. Большинство полномочий отделов и управлений направлено на реализацию компетенции акимов.

Вместе с тем отделы и управления, будучи разновидностью местных органов государственного управления, входят в систему соответствующих министерств, государственных комитетов и ведомств республики (хотя их органами и не являются).

Вышестоящие органы государственного управления должны осуществлять в отношении отделов и управлений, прежде всего организационно-методическое руководство, обеспечивать соответствие их деятельности общим направлениям и требованиям развития отрасли.

Некоторые вопросы организации и деятельности отделов, управлений решаются акимом местной администрации по согласованию с вышестоящими органами управления (например, при утверждении руководителей отделов и управлений внутренних дел вопрос согласуется с руководством соответствующих органов внутренних дел и Министерством внутренних дел Республики Казахстан).

Для рассмотрения основных вопросов деятельности местного исполнительного органа при акиме создается консультативно-совещательный орган — коллегия. Ее состав утверждается акимом. Решения коллегии проводятся в жизнь актами акима.

Для выполнения возложенных задач местные исполнительные органы наделены широкой компетенцией. Правовые основы компетенции местных исполнительных органов закреплены в Конституции Республики Казахстан.

К ведению местных исполнительных органов Конституция относит:

- разработка планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета и обеспечение их исполнения;

- управление коммунальной собственностью;

- назначение на должность и освобождение от должности руководителей местных исполнительных органов. Решение иных вопросов, связанных с организацией работы местных исполнительных органов;

- осуществление в интересах местного государственного управления иных полномочий, возлагаемых на местные исполнительные органы законодательством.

Законодательство более детально регламентирует полномочия местного исполнительного органа. Полномочия местного исполнительного органа делятся на несколько групп.

 Первая группа. Полномочия по защите прав и свобод граждан, обеспечению законности и правопорядка.

Местный исполнительный орган в данной сфере:

- обеспечивает исполнение гражданами и организациями Конституции Республики Казахстан, законодательных актов, нормативных правовых актов Президента и Правительства Республики Казахстан, центральных и местных государственных органов;

- принимает меры по защите прав и свобод граждан, обеспечению общественного порядка, в том числе при проведении собраний, митингов, шествий, демонстраций и пикетов граждан;

- организует работу по разъяснению законодательства и оказанию юридической помощи населению;

- содействует материально-техническому обеспечению работы судов, судебно-экспортных и исправительно-трудовых учреждений;

- осуществляет контроль за обеспечением противопожарной безопасности и безопасности на водах;

- в случае чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера принимает предусмотренные законодательством меры по спасению жизни людей, защите их здоровья и прав, сохранению материальных ценностей, обеспечению законности и правопорядка;

- обеспечивает исполнение законодательства о всеобщей воинской обязанности;

- осуществляет иные полномочия, возложенные на него законодательством Республики Казахстан.

Вторая группа. Полномочия местного исполнительного органа в экономической сфере.

Местный исполнительный орган [18]:

- разрабатывает проекты планов, экономических и социальных программ развития территории и обеспечивает их исполнение;

- разрабатывает проект местного бюджета и обеспечивает его исполнение;

- утверждает генеральный план застройки населенных пунктов и выступает заказчиком по строительству объектов коммунальной собственности и социально-культурного назначения, дает разрешение на строительство коммунальных сетей и сооружений;

- создает благоприятные условия для развития предпринимательства;

- обеспечивает формирование социальной, инженерной, транспортной, информационной инфраструктуры населенных пунктов с учетом интересов населения административно-территориальной единицы;

- осуществляет контроль за охраной и рациональным использованием земли и других природных ресурсов, организует экологическую экспертизу, строительство и реконструкцию природоохранных объектов;

- содействует эксплуатации и содержанию коммунального жилищного фонда, дорог, улиц, других объектов инфраструктуры и систем жизнеобеспечения населения;

- распределяет жилищный фонд, находящийся в его ведении, осуществляет учет граждан, нуждающихся в жилье, решает вопросы использования нежилых помещений, аренды зданий и сооружений, находящихся в коммунальной собственности;

- размещает заказы по развитию систем электрификации, газоснабжения, водоснабжения населенных пунктов;

Третья группа. Полномочия местного исполнительного органа в социально-культурной сфере. Местный исполнительный орган:

- осуществляет управление государственными учреждениями образования, здравоохранения, культуры и спорта, содействует укреплению их материально-технической базы;

- в пределах и в порядке, установленных законодательством Республики Казахстан, решает вопросы социально-культурного, медицинского, торгового, бытового и иного обслуживания населения;

- обеспечивает учет и регулирует распределение трудовых ресурсов, решает вопросы трудоустройства;

- принимает меры по развитию обязательного медицинского страхования, заключает договоры об обязательном медицинском страховании для неработающего населения;

- решает вопросы социальной защиты населения, охраны материнства и детства, оказывает адресную помощь социально уязвимым слоям населения;

- содействует сохранению и развитию исторических, национальных и культурных традиций и обычаев населения, организует работу но сохранению исторического и культурного наследия, кладбищ и иных мест захоронения;

- вносит предложения об объявлении находящихся на соответствующей территории природных и иных объектов, представляющих экологическую, историческую, культурную или иную научную ценность, охраняемыми памятниками природы, истории и культуры;

В законодательстве закреплены полномочия акимов областной, районной и городской администрации.

В компетенцию акимов областей, городов республиканского значения, столицы, районов (городов) входит:

- представление на утверждение маслихата планов, экономических и социальных программ развития территорий, обеспечение их исполнения;

- представление на утверждение маслихата местного бюджета, обеспечение его исполнения;

- подготовка заключений по проектам решений маслихатов, предусматривающих сокращение местных бюджетных доходов или увеличение местных бюджетных расходов;

- представление на утверждение маслихатов схем управления административно-территориальными единицами;

- создание, реорганизация и ликвидация организаций (их филиалов и представительств), находящихся в коммунальной собственности, назначение на должность и освобождение от должности их руководителей;

- предоставление земельных участков, их изъятие (выкуп) для государственных надобностей, решение иных вопросов в соответствии с земельным законодательством;

- решение вопросов разработки местных месторождений общераспространенных полезных ископаемых и иных вопросов в соответствии с законодательством о недрах и недропользовании;

- выпуск по решению соответствующего маслихата займов, облигаций, лотерей в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан;

- выдача лицензий в соответствии с законодательством Республики Казахстан;

- подписание договоров, юридических и банковских документов, решение иных вопросов, связанных с организацией работы местных исполнительных органов;

- внесение представления Президенту Республики Казахстан о награждении государственными наградами, присвоении почетных и иных званий лицам в установленном законодательством Республики Казахстан порядке;

- назначение на должность и освобождение от должности заместителей Акима, руководителей управлений и отделов аппарата, руководителей самостоятельных исполнительных органов но согласованию с руководителем центрального государственного органа в порядке, устанавливаемом Правительством Республики Казахстан;

- содействие территориальным органам центральных государственных органов в осуществлении их полномочий;

- в необходимых случаях назначение представителя Акима в населенных пунктах соответствующей административно-территориальной единицы;

- внесение предложений в местный представительный орган об образовании и составе специальных комиссий.

К компетенции Акимов областей, городов республиканского значения, столицы, районов (городов) могут быть отнесены иные вопросы в пределах полномочий, возлагаемых на местные исполнительные органы законодательством Республики Казахстан.

В компетенцию Акимов и иных административно-территориальных единиц входит:

- внесение на рассмотрение соответствующего Акима сметы доходов и расходов, обеспечение ее исполнения;

- осуществление управления коммунальной собственностью в пределах, установленных законодательством;

- назначение на должность и освобождение от должности заместителей акимов, руководителей структурных подразделений аппарата;

- содействие территориальным органам центральных государственных органов, судам в осуществлении их полномочий;

- содействие своевременному поступлению налогов, сборов и иных обязательных платежей в республиканский и местный бюджеты;

- организация совершения нотариальных действий государственными нотариусами и регистрации актов гражданского состояния в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан;

- организация первичного учета военнообязанных и призывников;

- подписание договоров, юридических и банковских документов, решение иных вопросов, связанных с организацией работы местных исполнительных органов.

К компетенции акимов и иных административно-территориальных единиц могут быть отнесены другие вопросы в пределах полномочий, возлагаемых на местные исполнительные органы законодательством Республики Казахстан.

Акты местной администрации. Акиматы издают постановления. Акимы - решения нормативного правового характера и распоряжения по вопросам административного характера. Руководители органов местной администрации в пределах своей компетенции издают приказы [19].

Акты местной администрации не должны противоречить Конституции и законодательству Республики Казахстан. Акты местной администрации могут быть отменены вышестоящим исполнительным органом, Президентом, Правительством Республики Казахстан или в судебном порядке; приостановлены соответствующим прокурором.

Акты акима, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан, подлежат официальному опубликованию и государственной регистрации территориальными органами Министерства юстиции.

Акты главы администрации, принятые в пределах его компетенции, обязательны к исполнению на соответствующей территории всеми предприятиями, организациями, учреждениями независимо от форм собственности, должностными лицами и гражданами.

2.2.1 Формы и модели деятельности акимов и акиматов

Исполнительную власть на местах – в областях, городе республиканского

значения, столицы республики, районах, городах областного значения осуществляют акиматы, являющиеся коллегиальными исполнительными органами.

Во главе акиматов стоят акимы соответствующих административно-территориальных единиц. Фактически именно они и осуществляют всю полноту государственной власти на местах. То же самое касается акимов районов в городе республиканского значения и столице республики, городов районного значения, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов. Причем в этих административно-территориальных единицах они управляют единолично без акиматов.

Согласно Типовым регламентам акиматов области, города республиканского значения, столицы республики, района и города областного значения, утвержденным Постановлением правительства РК № 546 от 24.04.2001 г., заседания соответствующего акимата являются, как правило, открытыми. Хотя при необходимости, отдельные вопросы могут рассматриваться на закрытых заседаниях.

На заседаниях акимата могут присутствовать депутаты парламента республики, соответствующего маслихата, акимы нижестоящих административно-территориальных единиц, а также с правом совещательного голоса руководители территориальных подразделений центральных исполнительных органов и иные должностные лица по утвержденному акимом перечню.

Типовые регламенты указанных выше акиматов также устанавливают, что все акты акимата и акима, имеющие общеобязательное значение, межведомственный характер или касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, подлежат регистрации в органах юстиции и обязательному опубликованию в газетах и иных периодических изданиях, определенных маслихатом и акимом для официальных публикаций. Это требование вытекает из аналогичного положения закона о местном государственном управлении (п. 6 ст. 37).

Кроме того, в обязанности аппарата акима вменяется предоставление в порядке, определяемом руководителем аппарата, доступа заинтересованным лицам для ознакомления с принятыми акиматом и акимом нормативными правовыми актами, кроме тех, которые содержат государственные секреты или охраняемую законом тайну.

В то же время указанные выше положения трудно назвать серьезными механизмами обеспечения прозрачности деятельности акиматов.

Прежде всего, рассматриваемые нормативные правовые акты не устанавливают возможности для свободного участия в открытых заседаниях акиматов простых граждан, представителей общественных организаций и средств массовой информации.

Судя по всему, такое участие могут себе позволить в основном представители тех или иных государственных органов. Причем многие из них только на основании утвержденного акимом списка приглашенных. Участие же представителей в общественности в открытых заседаниях акиматов практически невозможно еще и потому, что законодательство не устанавливает правила и механизмов оповещения местного населения о проведении заседаний акиматов и рассматриваемых на них вопросов [20].

Что же касается требования о предоставлении всем желающим возможности ознакомиться с принятыми акиматом и акимом нормативными правовыми актами, которые не являются секретными, то законодательством не определены порядок и механизмы выполнения этого требования.

Определение данного порядка руководителем аппарата акима может привести к усложнению процедуры рассматриваемого доступа и воспрепятствовать ознакомлению заинтересованных лиц с теми или иными нормативными правовыми актами акимата и акима.

В целом же, существенных механизмов прозрачности деятельности акиматов и акимов всех уровней, равно как и их подотчетности перед населением соответствующих административно-территориальных единиц, нет. В последнем случае это объясняется отсутствием механизмов взаимодействия, обратной связи между акимами и местным населением.

Правда, по закону о местном государственном управлении в компетенцию Акимов района в столице республики и городе республиканского значения, города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа входит рассмотрение обращений, заявлений, жалоб граждан, а также принятие мер по защите прав и свобод граждан (пп. 2) п. 1 ст. 35). Однако нет каких-либо механизмов, гарантирующих принятие по заявлениям, обращениям и жалобам граждан надлежащих решений. На акимов же областей, столицы республики, города республиканского значения, районов и городов областного значения данное положение не распространяется совсем.

Подобная дистанциированность акимов от местного населения во многом определена их назначением на должность и смещением с нее в административно - иерархическом порядке без участия населения.

Иначе говоря, все указанные выше негативные моменты в деятельности акимов и акиматов объясняются отсутствием института выборности данных акимов населением.

Единственным исключением из этого правила, во всяком случае, формальным, стали случаи проведения выборов акимов сельского уровня. Первый раз такие выборы были проведены 29 мая 1999 года в Чемолганском сельском округе Карасайского района Алматинской области. Тогда аким данного округа был избран непосредственно всем местным населением на основе принятых Центральной избирательной комиссией Временных правил проведения выборов акимов отдельных аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков, проводимых в порядке эксперимента.

Второй раз в порядке эксперимента 20 октября 2001 года были проведены выборы акимов 28 сельских населенных пунктов с расчетом по 2 пункта в каждой из 14 областей республики. Выборы проводились на основе Правил проведения выборов акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков, утвержденных Указом президента РК от 23 июня 2001 года.

Однако нельзя сказать, что эти выборы привели к установлению в указанных сельских населенных пунктах полноценных механизмов взаимодействия соответствующих акимов с местными жителями и подотчетности первых перед последними. Об этом свидетельствуют следующие моменты.

Во-первых, законодательное установление порядка проведения выборов Акимов сельского уровня было осуществлено без участия парламента республики. В результате этого данный порядок был установлен исключительно исполнительной властью и поставил тем самым весь механизм организации и проведения этих выборов в зависимость от нее. Этому же способствует полная зависимость от исполнительной власти избирательных комиссий всех уровней.

Во-вторых, выборам был придан статус экспериментальных, в результате чего они проводились не во всех сельских населенных пунктах республики, а лишь в отдельно взятых административно-территориальных единицах. Число и перечень последних были определены Центризбиркомом по согласованию с акимами соответствующих областей. Такое ограничение говорит о том, что руководство республики еще не готово для полноценного введения института выборных акимов на сельском уровне и, видимо, не желает расширить степень участия граждан в управлении делами на местах и передать им часть рычагов своего воздействия и контроля на локальном уровне [21].

В-третьих, в 2001 году выборы сельских акимов были проведены на основе косвенного избирательного права, когда местное население сперва вбирало выборщиков, а последние уже выбирали акима. Таким образом, участие сельского населения в формировании органов местной власти оказалось существенно ограниченным.

В-четвертых, несмотря на свою формальную избираемость, акимы 29 сельских округов по Конституции (п. 4 ст. 87) и закону о местном государственном управлении (пп. 1) п. 1 и п. 3 ст. 35):

а) входят в единую систему исполнительной власти;

б) являются представителями президента и правительства республики и могут быть независимо от занимаемого уровня освобождены от своих должностей главой государства по его усмотрению;

в) являются должностными лицами местного исполнительного органа власти, в данном случае акимата района областного значения, и несут ответственность за свою деятельность перед вышестоящими акимами.

Таким образом, приходится отметить отсутствие механизмов подотчетности акимов местному населению и в тех населенных пунктах, где акимы были избраны на основе прямого или косвенного избирательного права.

Согласно закону о местном государственном управлении акимы и акиматы по ряду вопросов своей деятельности обязаны отчитываться перед соответствующими маслихатами.

В частности, закон к полномочиям маслихатов относит:

1) утверждение планов, экономических и социальных программ развития

соответствующей территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении, в том числе утверждение сметы расходов на содержание района в городе республиканского значения (столице), поселка, аула (села), аульного (сельского) округа (пп. 1 п. 1 ст. 6);

2) утверждение программ по охране окружающей среды и природопользованию на соответствующих территориях и расходов по охране, оздоровлению окружающей среды, а также решение иных вопросов в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды (пп. 2 п. 1 ст. 6);

3) утверждение по представлению акима схемы управления административно-

территориальной единицей (пп. 3 п. 1 ст. 6);

4) согласование решением сессии маслихата персонального состава соответствующего акимата по представлению акима (пп. 5 п. 1 ст. 6);

5) рассмотрение отчетов руководителей исполнительных органов и внесение в

соответствующие органы представлений о привлечении к ответственности должностных лиц государственных органов, а также организаций за невыполнение решений маслихата (пп. 6 п. 1 ст. 6);

6) контроль за исполнением планов, экономических и социальных программ развития соответствующей административно-территориальной единицы, местного бюджета (пп. 9 п. 1 ст. 6);

7) утверждение программ содействия занятости населения и борьбы с бедностью (пп. 11 п. 1 ст. 6);

8) утверждение по представлению акима персонального состава консультативно- совещательных органов при акимате по вопросам межведомственного характера (пп. 12 п. 1 ст. 6);

9) осуществление регулирования земельных отношений в соответствии с земельным законодательством Республики Казахстан (пп. 13 п. 1 ст. 6).

Таким образом, маслихаты утверждают решения акимов и акиматов по тем или иным вопросам и осуществляют контроль за исполнением наиболее важных из них. Закон также обязывает руководителей местных исполнительных органов, а также руководителей и иных должностных лиц организаций, расположенных на территории соответствующей административно-территориальной единицы, являться на сессию маслихата по приглашению ее председателя для представления информации по вопросам, относящимся к ведению маслихата (п. 7 ст. 11).

Помимо этого акиматы, должностные лица территориальных подразделений центральных исполнительных органов, исполнительных органов, финансируемых из местных бюджетов, организаций обязаны в установленном порядке представлять постоянным комиссиям маслихатов по вопросам их компетенции необходимую информацию (п. 2 ст. 14).

Наконец, отдельные депутаты маслихатов вправе обращаться с запросами и направлять обращения местным исполнительным органам и организациям, расположенным на соответствующей территории, а также вносить предложения о заслушивании на сессии отчетов их должностных лиц по вопросам, отнесенным к компетенции маслихатов (пп. 3, 5, п. 1 ст. 21).

Не менее важным является право маслихата двумя третями голосов от общего числа своих депутатов выразить недоверие соответствующему акиму и поставить вопрос о его освобождении от должности соответственно перед президентом Республики Казахстан либо вышестоящим акимом.

Основанием для рассмотрения маслихатом вопроса о выражении недоверия акиму является двукратное неутверждение маслихатом представленных акимом отчетов об исполнении планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета (ст. 24).

В отношении акиматов закон устанавливает, что акиматы области, города

республиканского значения, столицы республики, районов и городов областного значения несут ответственность за реализацию возложенных на них функций перед соответствующими маслихатами.

В то же время, очевидно, что практически все указанные выше возможности маслихатов по контролю за деятельностью соответствующих акимов не работают и носят преимущественно формальный характер вследствие следующих моментов.

Во-первых, нужно отметить, что, используя свое исключительное право на формирование избирательных комиссий всех уровней и осуществление контроля за их деятельностью, исполнительная власть имеет почти ничем неограниченные возможности по воздействию на избирательный процесс и корректировке результатов выборов по своему усмотрению.

В результате этого депутатами маслихатов становятся в основном лица, пользующиеся доверием у исполнительных органов или испытывающие к ним лояльное отношение. Инакомыслящие же депутаты почти везде составляют меньшинство.

Во-вторых, депутаты маслихата не обладают правом депутатской неприкосновенности. В связи с этим они уязвимы от соответствующих акимов, которые могут, например, инициировать давление на них их по месту работы вплоть до увольнения, а также привлечение к административной или уголовной ответственности.

В-третьих, маслихаты, не имеющие собственных финансовых средств и иной собственности (помещение, транспорт и т.д.), необходимых для осуществления своей деятельности, находятся в полной финансово-экономической зависимости от акимов.

В-четвертых, практика депутатских запросов на местном уровне хотя и существует, но она не гарантирует принятия исполнительными органами мер по решению того или иного вопроса, затронутого депутатом маслихата. В этом случае обязательный ответ на депутатский запрос, может быть простой отпиской.

В-пятых, что касается права маслихата на выражение недоверия акиму и

постановки перед президентом или вышестоящим акимом вопроса о его освобождении от занимаемой должности, то на практике эта норма не работает.

Прежде всего, потому, что в нынешних условиях трудно собрать две трети голосов депутатов, недовольных работой акима и не побоявшихся выразить это отношение открыто.

Но, самое главное, что окончательное решение по данному вопросу остается за главой государства или вышестоящим акимом, которые могут не согласиться с мнением депутатов того или иного маслихата.

В-шестых, в отличие от органов исполнительной власти, охватывающих все населенные пункты республики, маслихаты имеют место только на уровне областей, города республиканского значения и столицы республики, районов и городов областного значения.

В городах же районного значения, поселках, аулах, селах, аульных и сельских округах представительная власть как таковая отсутствует совсем.

Все это сводит формально установленные принципы подотчетности акиматов и акимов соответствующим маслихатам на нет.

2.2.2 Механизмы обеспечения прозрачности местных бюджетов

Порядок разработки бюджетов областей, города республиканского значения, столицы республики, районов и городов областного значения определяется Законом РК "О бюджетной системе" от 1 апреля 1999 года (по состоянию на 6.12.2001 г.) [22] и Правилами разработки проектов республиканского и местных бюджетов, утвержденных Постановлением правительства РК № 592 от 29 мая 2002 года.

Согласно данным правилам процесс проектов местных бюджетов включает в себя три основных этапа:

1) определение основных показателей и приоритетов для разработки проектов местных бюджетов;

2) согласование прогнозных показателей местных бюджетов и разработка бюджетных заявок администраторов бюджетных программ;

3) одобрение проектов местных бюджетов (п. 3). В соответствие с законом о бюджетной системе и правилами разработки проектов республиканского и местных бюджетов первые два этапа осуществляются подотчетными соответствующему акиму бюджетной комиссией, которую этот аким формирует, и специальным уполномоченным органом.

Согласно указанным правилам местный уполномоченный орган на основе

окончательного варианта проекта местного бюджета на предстоящий финансовый год, определенного бюджетной комиссией, составляет и представляет в соответствующий акимат проект решения маслихата бюджета района (города) на предстоящий финансовый год (п. 39, 56).

Решение же маслихата о местном бюджете на соответствующий финансовый год должно содержать:

а) объемы доходов, полученных официальных трансфертов, возврата кредитов, выданных из местных бюджетов, затрат, кредитов, дефицита (профицита) бюджета и финансирования дефицита (использования профицита) бюджета;

б) размер резервов местных исполнительных органов;

в) лимит долга местного исполнительного органа на конец соответствующего финансового года;

г) объем затрат на погашение и обслуживание долга местного исполнительного органа;

д) сумму официальных трансфертов, передаваемых из местного бюджета в Национальный фонд Республики Казахстан в сумме, установленной законом о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год для соответствующей административно-территориальной единицы;

е) перечень предельных расходов по функциональным группам, администраторам местных бюджетных программ и по программам;

ж) перечни местных текущих бюджетных программ и бюджетных программ развития;

з) перечень местных бюджетных программ, не подлежащих секвестрированию в процессе исполнения местного бюджета на соответствующий финансовый год, в том числе установленных законом о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год;

и) суммы погашения кредиторской задолженности государственных учреждений, финансируемых из местного бюджета, сложившейся на начало текущего финансового года;

к) объем погашения долга местного исполнительного органа на соответствующий финансовый год (ст. 18-2 закона о бюджетной системе).

Таким образом, формирование бюджета находится в исключительной компетенции местной исполнительной власти, которая делает это по своему собственному усмотрению.

В связи с этим проект бюджета, поданный на утверждение маслихата, вполне может не отвечать действительным данным обо всех отраженных в нем поступлениях и расходах.

В связи с этим предусмотренное законами о местном государственном управлении и о бюджетной системе обязательное утверждение проекта местного бюджета соответствующим маслихатом представляет собой чисто формальную процедуру [23].

В соответствии с законом о бюджетной системе допускается возможность уточнения местного бюджета в ходе его исполнения на основании предложений соответствующего акимата. При этом Местные исполнительные органы не вправе осуществлять финансирование дополнительных бюджетных программ, предусматриваемых при уточнении местного бюджета, до принятия соответствующего решения маслихата (пп. 1, 3 ст. 18-4).

В то же время, как и в случае с разработкой проекта бюджета, данное решение маслихата, видимо, принимается также на основе разработанного соответствующими исполнительными органами проекта. В связи с этим и это решение может быть далеко от объективности.

Особо нужно рассмотреть систему контроля за исполнением местного бюджета.

Нужно отметить, что существенные изменения в плане улучшения системы государственного контроля за исполнением местного бюджета произошли с принятием 29 января 2002 года закона "О контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов" [24]. Согласно этому закону существуют следующие механизмы контроля за расходованием средств местного бюджета – 2 внешних и 2 внутренних:

Контроль со стороны уполномоченного правительством органа.

На практике таковым органом является Комитет финансового контроля Министерства финансов РК.

Согласно указанному выше закону данный орган осуществляет следующие полномочия:

1) направляет в ревизионные комиссии маслихатов акты проведения контроля, а также для информирования планы контроля за исполнением местных бюджетов;

2) применяет меры по пресечению и недопущению нецелевого и неэффективного использования средств местных бюджетов в соответствии с законодательством Республики Казахстан;

3) передает материалы контроля в правоохранительные органы в случаях выявления признаков преступлений в действиях должностных лиц объектов контроля в использовании средств местных бюджетов, иных фактов нарушения законодательства республики;

4) организует повышение квалификации и переподготовку кадров в области контроля за исполнением местных бюджетов (п. 5. ст. 8).

Уполномоченный орган также вправе:

1) осуществлять контроль за соблюдением требований бюджетного законодательства республики государственными учреждениями, содержащимися за счет местных бюджетов;

2) давать оценку причинам нарушений требований бюджетного законодательства республики об исполнении местных бюджетов;

3) запрашивать и получать в установленный им срок от объектов контроля необходимые документы, справки, устные и письменные объяснения по вопросам, связанным с проведением контроля за исполнением местных бюджетов;

4) заслушивать должностных лиц объектов контроля по фактам выявленных нарушений исполнения местных бюджетов;

5) привлекать к проведению контроля за исполнением местных бюджетов соответствующих специалистов государственных органов;

6) беспрепятственно знакомиться с документацией, относящейся к вопросам исполнения местных бюджетов, с учетом соблюдения режима секретности, коммерческой и иной охраняемой законом тайны;

7) разрабатывать мероприятия по вопросам совершенствования нормативной правовой базы и методики проведения контроля за исполнением местных бюджетов (п. 6 ст. 8).

2. Контроль со стороны ревизионной комиссии маслихата.

По закону о местном государственном управлении ревизионная комиссия

маслихата избирается маслихатом с определяемым им количеством членов. К работе ревизионной комиссии могут привлекаться и лица на договорной основе, не являющиеся депутатами маслихата.

Ревизии проводятся не реже одного раза в год по решению маслихата, ревизионной комиссии, а также секретаря маслихата по требованию не менее одной трети от числа избранных депутатов маслихата, и в иных случаях, определенных законодательством Республики Казахстан. По результатам ревизии ревизионная комиссия составляет акт, о котором информирует маслихат и акимат (ст. 16).

Закон о контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов возлагает на ревизионную комиссию маслихата следующие полномочия:

1) представление в маслихат и акиму заключение по соответствующему отчету местного исполнительного органа об исполнении местного бюджета с последующим опубликованием его в средствах массовой информации;

2) информирование маслихат и акима по результатам контроля о фактах нецелевого и неэффективного использования средств местного бюджета, а также о недостатках в работе по исполнению местного бюджета;

3) дача рекомендаций по повышению эффективности контроля за исполнением местного бюджета, осуществляемого уполномоченным акимом государственным органом;

4) анализ актов проведения контроля, представленных уполномоченными правительством и акимом государственными органами;

5) передача материалов контроля в правоохранительные органы в случаях выявления признаков преступлений в действиях должностных лиц объектов контроля в использовании средств местного бюджета, иных фактов нарушения законодательства республики (п. 7 ст. 8).

Для полноценного осуществления своих полномочий ревизионная комиссия маслихата имеет право:

1) осуществлять контроль:

- за исполнением решений маслихатов об исполнении местного бюджета государственными учреждениями, содержащимися за счет местного бюджета;

- за целевым использованием средств, выданных из местного бюджета, в том числе кредитов;

- деятельности государственных органов в части обеспечения ими полного и своевременного поступления средств в местный бюджет;

- финансовой отчетности государственных учреждений, содержащихся за счет местного бюджета;

- эффективности использования средств местного бюджета, в том числе полученных по государственному заказу;

2) получать в установленный ею срок от объектов контроля необходимые документы, справки, устные и письменные объяснения по вопросам, связанным с проведением контроля;

3) привлекать к проведению контроля за исполнением местного бюджета соответствующих специалистов местных исполнительных органов (п. 8 ст. 8).

3. Контроль со стороны уполномоченного акимом органа.

Данный орган осуществляет следующие полномочия:

1) направляет в ревизионную комиссию маслихата акты проведения контроля, а также для информирования планы контроля за исполнением местного бюджета;

2) координирует деятельность служб внутреннего контроля местных

исполнительных органов в области контроля за исполнением местных бюджетов;

3) передает материалы контроля в правоохранительные органы в случае выявления признаков преступлений в действиях должностных лиц объектов контроля в использовании средств местных бюджетов, иных фактов нарушения законодательства республики (п. 3 ст. 10).

В рамках своей деятельности данный орган вправе [25]:

1) осуществлять контроль:

- за соблюдением требований нормативных правовых актов республики об исполнении местного бюджета государственными учреждениями, содержащимися за счет местного бюджета;

- за целевым использованием бюджетных средств, выданных из местного бюджета, в том числе кредитов;

- за полнотой и своевременностью отчислений коммунальными государственными предприятиями доли чистого дохода в местный бюджет, а также за начислением дохода на государственные доли в хозяйственных товариществах и дивидендов на государственные пакеты акций, находящихся в коммунальной собственности;

- финансовой отчетности государственных учреждений, содержащихся за счет местного бюджета;

- контроль эффективности использования средств местного бюджета, в том числе полученных по государственному заказу;

2) заслушивать должностных лиц объектов контроля по фактам выявленных нарушений исполнения местного бюджета;

3) давать оценку экономической эффективности и целесообразности утвержденных местных бюджетных программ (подпрограмм);

4) получать в установленный им срок от объектов контроля необходимые документы, справки, устные и письменные объяснения по вопросам, связанным с проведением контроля;

5) привлекать к проведению контроля за исполнением местных бюджетов соответствующих специалистов государственных органов;

6) беспрепятственно знакомиться с документацией, относящейся к вопросам исполнения местных бюджетов, с учетом соблюдения режима секретности, коммерческой и иной охраняемой законом тайны (п. 4 ст. 10);

7) проводить внеплановый контроль на основании постановлений органов уголовного преследования о производстве проверки по фактам нарушений в использовании средств бюджета (п. 5 ст. 11).

4. Контроль со стороны службы внутреннего контроля государственного органа.

Судя по всему, данная служба осуществляет контроль за финансовой деятельностью соответствующего государственного органа и его территориальных подразделений.

В то же время она вправе проводить внутренний контроль в местных исполнительных органах - государственных учреждениях, уполномоченных акимом на осуществление отдельных функций местного государственного управления, финансируемых из соответствующих местных бюджетов, а также в их подведомственных организациях, и получать необходимые консультации от уполномоченного Акимом государственного органа (п. 6 ст. 10).

Для более тесного взаимодействия с соответствующим акиматом и уполномоченным акимом органом служба внутреннего контроля должна предоставлять в названный орган для информации план по проведению внутреннего контроля и отчет по выполнению этого плана (п. 5 ст. 10). Как показывает практика наиболее эффективным является контроль за исполнением местных бюджетов со стороны Минфина.

Это, видимо, обусловлено традиционным соперничеством правительства и областных акимов, которые стремятся свести свою подотчетность перед ним до минимума.

Как следует из отчета Минфина об исполнении республиканского бюджета за 2009 год, представленного на заседании правительства 7 мая 2010 года, за данный период было выявлено незаконных расходов на сумму 6981,7 млн. тенге. Сумма нецелевого использования бюджетных средств составила 950,3 млн., внешних займов и государственных кредитов - 23,5 млн. тенге. По данным фактам привлечено к дисциплинарной ответственности 1898 должностных и материально ответственных лиц, из которых 154 освобождены от занимаемой должности.

Кроме того, с целью полного возмещения причиненного ущерба и привлечения виновных лиц к уголовной ответственности материалы 1112 ревизий с суммой ущерба 5674, 9 млн. тенге были переданы в правоохранительные органы [26].

По мнению вице-министра финансов, причины таких нарушений являются следствием ненадлежащего исполнения или неисполнения законов и подзаконных актов, несвоевременным доведением или замалчиванием информации о фактах нарушений. Очевидно также, что свою роль здесь играют неподотчетность Акимов перед маслихатами и местным населением и явная непрозрачность местных бюджетов.

Что же касается роли Минфина, то этот орган только устанавливает при случае факты совершения финансовых нарушений. В то же время он не осуществляет контроля за движением средств местного бюджета, что не позволяет ему влиять на недопущение данных нарушений.

Контроль со стороны маслихатов также нельзя назвать полноценным ввиду указанной выше зависимости данных органов и определенной части (как правило, большинства) их депутатов от соответствующих акимов.

К тому же, так как закон о контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов был принят сравнительно недавно, то ревизионные комиссии маслихатов, скорее всего, еще не смогли полностью усвоить и использовать те права и возможности, которыми он их наделил.

Что же касается внутреннего контроля, осуществляемого самим акиматом в лице уполномоченного соответствующим акимом органа, то объективность такого контроля и его результатов выглядит довольно сомнительным ввиду явной зависимости контрольного органа от акима.

Возможно также, что данный орган может быть использован для оказания давления акимом на неугодных ему руководителей подчиненных ему органов для удаления их с занимаемых должностей [27].

Такое применение уполномоченного органа особенно возможно при смене соответствующих акимов и их стремлении освободить места, занимаемые назначенцами их предшественников, для своих людей.


3 Правовые основы регулирования системы местных исполнительных органов

3.1 Взаимодействие местных исполнительных органов с Общественными организациями и решение проблем, возникающие в процессе реализации принятых программ

Быстрое реформирование экономической и политической жизни в Республике – возможно. И происходить это реформирование должно при дальнейшем укреплении общественных институтов, ассоциаций, НПО. Как через выборность в представительные органы, так и в работе на постоянной основе органов власти и общественных организаций. До недавнего времени такие встречи носили эпизодический характер в виде форумов, конференций и т.д. и были скорее похожи на взаимные упреки и претензии предпринимателей и структур госуправления, особенно в сфере надзора и контроля. Эти отношения складываются наиболее драматично.

Основной причиной является, с одной стороны, безнадежно устаревшая нормативная правовая база, являющая тяжелым наследием социализма, в которой заложены максимальные права госорганов, а с другой стороны, огромное желание структур контроля и надзора в современных рыночных условиях сохранить и расширить свои полномочия во вновь принимаемых законах, постановлениях или должностных инструкциях.

Это возможно сделать, если в принятии решения заслушивается исполнительным или законодательным органом только одна заинтересованная сторона. До сих пор совещания на различных уровнях проводятся со структурами государственного управления.

На совещаниях говорят о различных нарушениях в сфере экономики, архитектуры, сертификации и прочее. На самом деле многие требования устаревших инструкций просто невыполнимы в современных рыночных условиях, ограничивают права собственника, а зачастую противоречат здравому смыслу.

Примеры:

1. Ни один объект на 1-ом этаже не соответствует всем многочисленным требованиям СЭС и пожарного надзора.

2. Закон о труде неприменим для малого бизнеса.

3. Не соблюдается 6-я статья Конституции РК, которая предусматривает 2 формы собственности, государственную и частную, и гарантирует их одинаковую защиту.

Можно приводить десятки подобных примеров по мере увеличения правовых норм. Если эти нормы и правила будут готовиться лишь заинтересованными ведомствами, которые впоследствии и будут контролировать исполнение данных норм, и не будут проходить общественную экспертизу со стороны субъектов, которые обязаны исполнять эти правовые нормы, мы и дальше будем наблюдать произвол чиновников, апатию предпринимателей и рост коррупции. Ярким примером такой коррупционной схемы является применение штрафных санкций, определенных Гражданским Кодексом. На откуп инспектора с окладом 5-7 тысяч тенге отданы полномочия штрафовать от 7 тысяч до 700 тысяч тенге, а решения административных комиссий вообще не контролируются.

Как эта схема принятия решений и вынесения наказаний схожа с тройками НКВД. Нетрудно догадаться, какое общество будет строиться по такой схеме. Особенно это касается экономических отношений (права собственника распоряжаться своим имуществом, налоговых отношений, внешнеэкономической деятельности).

Похоже, и власть поняла, что отдавать формирование правового пространства только на откуп чиновникам ошибочно. И в последний год наблюдается укрепление связей госорганов с общественными организациями, причем на нескольких уровнях. Это создание правительственной комиссии по вопросам малого бизнеса под председательством и комиссии при Агентстве по регулированию естественных монополий и поддержке малого бизнеса, где уже на постоянной основе проходят встречи представителей общественных организаций с различными структурами государственного управления.

Предложения, которые обсуждаются на подобных встречах, максимально приближены к реальной жизни, являются обобщенными, а следовательно, отражают интересы не отдельного предприятия или заинтересованного ведомства, а направлены на улучшение экономических отношений в целом. Алматинская ассоциация предпринимателей является постоянным членом этих комиссий.

В городе Алматы также созданы Экспертные советы при акиме города и антимонопольном агентстве. ААП также входит в эти Экспертные общественные советы. Расцениваем создание таких советов как очень серьезный шаг по прозрачности и подотчетности госорганов перед обществом. Эффективность подобной формы взаимоотношений бизнеса и власти зависит во многом от активности и подготовленности лидеров общественных организаций. Чего греха таить, когда кроме сумбурных жалоб, что «все плохо», предпринимателям нечего сказать [28].

В ассоциациях нет еще достаточного опыта по юридической подготовке предложений. Это объясняется слабым техническим ресурсом, и поэтому на этом этапе диалога власти должны быть более снисходительными. Ни для кого не секрет, что любая государственная контора, имеет куда больший ресурс выживаемости, чем субъект малого бизнеса или ассоциация.

Государству сегодня необходимо определиться, что важнее: развитие экономики или развитие контроля над ней. Сегодня, к сожалению, мы снова возвращаемся туда, откуда пришли, в 70-ые годы прошлого столетия, когда государство имело тотальный контроль над убогой экономикой.

Если есть государственная программа по развитию малого бизнеса, то и исполнение этой программы необходимо требовать и осуществлять на всех уровнях по примеру исполнения закона о легализации.

3.2 Взаимоотношения акиматов с частным предпринимательством

При акиматах районов, города созданы и существуют отделы по поддержке и развитию предпринимательства. За время своего существования данные отделы, к сожалению, не накопили опыта по поддержке бизнеса. Они фактически продолжили традицию торговых отделов при органах власти, которые контролировали и распределяли привилегии между объектами торговли и услуг.

На совещании городского акимата по итогам 2000 года (на которое пригласили предпринимателей) в докладе руководителя городского департамента по поддержке предпринимательской деятельности не было примеров эффективных действий по поддержке малого бизнеса. В отчете как положительный результат деятельности данного департамента приводился опыт создания бизнес-инкубатора.

Бизнес-инкубатор, созданный более трех лет назад, на сегодняшний день не вырастил ни одного предпринимателя, который, начав деятельность в инкубаторе, самостоятельно бы ее продолжил. Бизнес-инкубатор фактически превратился в место, где на государственных площадях работают несколько «подкрышованных» предпринимателей.

Фактически все структуры при акиматах, созданные на благо предпринимателей, не выполняют своих основных функций. Бизнес развивается вопреки их существованию, а чиновники департаментов изыскивают различные поводы для влияния на бизнес, для его регулирования в частнособственнических интересах.

Приведу один пример. Выдача лицензий, в частности, на розничную торговлю алкогольной продукцией. Что здесь происходит? В августе 1999 года вышло Постановление Правительства о правилах лицензирования объектов, производящих и реализующих алкогольную продукцию.

На основании этих правил лицензию на розничную торговлю спиртным имеют право получить стационарные торговые точки, имеющие комплекс помещений:

1) торговый зал;

2) помещение для приемки, хранения и подготовки товара к продаже;

3) вспомогательные помещения для хранения тары и контейнеров, помещение для приема посуды;

4) административно-бытовое помещение.

Таким образом, в данных правилах указано, что должно быть как минимум четыре помещения. И здесь, в отношении магазинов, организованных на базе 1-2-х комнатных квартир, коих сейчас большое количество, идет субъективный подход при выдаче лицензий.

Когда в акиматы обращаются владельцы этих магазинов, то комиссии, созданные на базе отделов по поддержке предпринимательской деятельности, пользуясь «размытостью» правил, трактуют их как им удобно в данном конкретном случае.

Если предприниматель «заинтересовывает» комиссию, то ему могут посчитать туалет и ванную (часто совмещенные) как подсобное производственное помещение. Если проситель лицензии комиссии «не интересен», то заключение ему не выдается. Этот пример как нельзя ясно иллюстрирует работу отделов по поддержке предпринимательской деятельности при органах местной власти.

Известны многочисленные случаи, когда предпринимателю вначале однозначно, ссылаясь на правила, отказывали в выдаче лицензии, затем все-таки ее выдавали. Также известно много случаев, когда отделы по поддержке предпринимательской деятельности производили денежные поборы с предпринимателей, требовали от них получение различных разрешительных (не предусмотренных законодательством) документов, инициировали незаконные проверки.

Со стороны общественных предпринимательских структур исходила идея выборности руководителей местных департаментов по поддержке бизнеса. Но данная инициатива не получила поддержки.

Таким образом, органы, созданные для поддержки предпринимателей, существующие на средства налогоплательщиков, не выполняют своих главных функций, не отвечают целям и задачам, лежащим в основе их образования.

На сегодняшний день функции защиты и поддержки предпринимателей добровольно взяли на себя общественные организации.

Общественные предпринимательские структуры в настоящее время делают для предпринимателей гораздо больше, чем органы местного управления.

В связи с этим, и исходя из проблем экономии бюджета, можно предложить, просто упразднить данные отделы и департаменты.

Положительные моменты.

Следует отметить, что во всех исполнительных органах государственной власти Республики Казахстан разработаны и утверждены инструкции о рассмотрении обращений граждан и организации личного приема граждан.

На основе инструкции разработаны или разрабатываются административные регламенты предоставления государственной услуги по рассмотрению обращений граждан.

В качестве приложения к административному регламенту разработаны карточка регистрации приема граждан с результатами рассмотрения заявления, а также порядок заполнения журнала учета письменных обращений граждан.

Положениями исполнительных органов государственной власти предусмотрена функция (услуга) по работе с письменными и устными обращениями граждан. Все нормативные документы доведены до сотрудников исполнительных органов государственной власти, а также подведомственных учреждений [29].

Во всех исполнительных органах государственной власти в соответствии с распоряжением разработаны и утверждены Планы мероприятий по совершенствованию форм и методов работы с населением, письменными и устными обращениями граждан, обеспечению обратной связи.

Контроль за выполнением Плана в большинстве случаев возложен на общие отделы управлений делами.

Работа с обращениями граждан в исполнительных органах государственной власти носит плановый характер, нарушений сроков рассмотрения обращений граждан почти нет. Все обращения регистрируются своевременно, ведется электронная система регистрации с занесением в карточку всех необходимых сведений.

В Министерстве здравоохранения Республики Казахстан, и в некоторых других исполнительных органах государственной власти предусмотрено наложение материального взыскания за некачественное или несвоевременное исполнение поручений, связанных с обращениями граждан.

В целях совершенствования форм и методов внутреннего контроля в Агентстве Республики Казахстан по делам строительства и жилищно-коммунального хозяйства проведено служебное расследование в отношении сотрудника акимата, которому за ненадлежащее исполнение должностных обязанностей при рассмотрении обращения граждан объявлено замечание.

Сотрудниками Агентства Республики Казахстан по делам строительства и жилищно-коммунального хозяйства выявлено 2050 случаев волокиты либо нарушения прав и законных интересов граждан. Привлечено к административной ответственности: должностных лиц - 89, юридических лиц - 63, физических лиц - 13.

Программное обеспечение регистрации документов позволяет выводить в отдельный журнал документы, связанные с обращениями граждан. Вся переписка, связанная с повторными обращениями, подбирается к ранее поступившим обращениям. Почта рассматривается руководителем (заместителем), как правило, в день поступления.

Больше всего обращений граждан в течение 2010 года поступило в Администрацию Республики Казахстан (5932), Министерство здравоохранения Республики Казахстан (1747), Министерство индустрии и новых технологий Республики Казахстан (129), Министерство труда и социальной защиты населения Республики Казахстан (921), Министерство образования и науки Республики Казахстан (679), Министерство сельского хозяйства Республики Казахстан (265), Министерство экономического развития и торговли Республики Казахстан (1262), Агентство Республики Казахстан по делам строительства и жилищно-коммунального хозяйства (929).

Администрация Главы Республики Казахстан регулярно проводит обучающие семинары-совещания по работе с обращениями граждан для сотрудников исполнительных органов государственной власти.

Не всегда удовлетворяет качество ответов на обращения граждан. Не везде налажена системная аналитическая работа по содержанию, временным интервалам, социальным и территориальным аспектам, направленная на упреждение и устранение проблем территорий, отраслей и социальных групп населения.

В некоторые исполнительные органы государственной власти поступают повторные обращения граждан. Например, в Министерство образования и науки Республики Казахстан таких обращений - 15 %, Министерство сельского хозяйства Республики Казахстан - 11 %, Министерство здравоохранения Республики Казахстан - около 2 %.

Чаще всего это связано с тем, что специалисты не выявляют в полном объеме причины, вызвавшие обращения граждан, и не дают исчерпывающего разъяснения по теме.

В исполнительных органах государственной власти практикуются выезды в районы республики для рассмотрения на месте особо острых и коллективных обращений граждан.

Вопрос о работе с обращениями граждан рассматривается на планерных совещаниях в исполнительных органах государственной власти как еженедельно, так и ежеквартально.

В ряде исполнительных органов государственной власти обращения граждан становятся поводом для принятия управленческих решений, разработки программ развития, нормативных документов.

Личный прием граждан руководителями и их заместителями ведется в большинстве исполнительных органов государственной власти. Графики приема не везде размещены в доступных для посетителей местах [30].

В некоторых исполнительных органах государственной власти используются дополнительные средства для получения обращений граждан, например установлены бесплатный телефон и почтовый ящик, где посетители могут оставить свои письма, адресованные этому ведомству.

В рамках программы противодействия коррупции в республиканских государственных учреждениях размещены почтовые ящики для обращений граждан к руководству.

Во всех исполнительных органах государственной власти имеются сотрудники, отвечающие за работу со средствами массовой информации, при этом в двенадцати - это журналисты, состоящие в штате или работающие по договору. В остальных исполнительных органах государственной власти эти обязанности возложены на других штатных сотрудников.

Ряд исполнительных органов государственной власти имеют свои Интернет-сайты и Интернет-страницы, принимают электронные обращения граждан и публикуют ответы на эти обращения.

На официальном сервере публикуются вопросы граждан и ответы на них.

Руководители исполнительных органов государственной власти, специалисты регулярно выезжают в районы для участия в сессиях местных советов, сходах населения, а также в связи с рассмотрением обращений граждан, ведут прием в общественных приемных [31, 258 с].

Исполнительные органы государственной власти целенаправленно взаимодействуют с общественными организациями, бизнес-структурами, объединениями граждан по профессиональному, социальному и иному статусу.

Руководители исполнительных органов государственной власти отчитываются о деятельности своих подразделений в трудовых коллективах, на встречах с населением.

Так, в целях повышения уровня знаний гражданских служащих в части работы с письменными обращениями граждан запланировано по программе дополнительного образования обучение сотрудников, ответственных за определенный участок работы, системно проводятся квалификационные экзамены и аттестации служащих [32].

Например, с 2011 года в Департаменте здравоохранения  по Костанайской области имеется постоянно действующий "Телефон доверия", где очень часто граждане обращаются к действующему департаменту, где на местном уровне  принимаются определенные решения.


Заключение

Таким образом, среди административного права органы исполнительной власти (государственного управления) занимают особе место. Это самая многочисленная из числа организаций - группа субъектов административного права, объединенная к тому же единым - руководством и подчинением и действующая согласованно и целенаправленно [33].

Эти органы наделены государственной компетенцией, которая по своему объему самая обширная по сравнению с компетенцией других субъектов административного права, она охватывает - в практически организующем плане - все области и сферы государственного руководства [34]. Органы исполнительной власти наделены, в рамках своей компетенции, определенными управленческими полномочиями в отношении иных субъектов административного права, например, граждан или общественных организаций, чего нельзя сказать о других субъектах [35].

Высшим исполнительным органом Республики Казахстан является Правительство, которое возглавляет всю систему исполнительных органов. Правительство формируется Президентом Республики Казахстан. Премьер-министр, возглавлявший Правительство РК, назначается Президентом с согласия Парламента. Правительство ответственно перед Президентом во всей своей деятельности. Компетенция, порядок организации и деятельности Правительства определяются Конституционным законом «О Правительстве Республики Казахстан» от 9 декабря 1995 г. с изменениями и дополнениями от 24 февраля 1997 г. и от 6 мая 1999 г. [36].

Правительство - это орган высшей общей компетенции, поскольку в процессе его деятельности воплощаются все функции государства. Правительство обеспечивает осуществление Конституции Республики Казахстан законов, указов президента нормативного характера.

Президент, прежде всего, является, главной государства. Как глава государства он представляет Республику Казахстан внутри стран и в международных отношениях. Согласно ст. 40 Конституции и ст. 1 Конституционного закона «О Президенте Республики Казахстан от 26 декабря 1999 г. с изменениями и дополнениями от 6 мая 1999 г.

Президент является высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики [37].

К центральным исполнительным органом относятся министерства, агентства, комитеты. Это отраслевые или межотраслевые органы.

Местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами, ответственными за состояние дел на соответствующей территории (ст. 85). Местные представительные органы - это маслихаты [38].

Местные исполнительные органы в Республики Казахстан возглавляются Акимом соответствующей административно – территориальной единицы. Аким является представителем Президента и Правительства Республики. Акимы областей, городов республиканского значения и столицы назначаются на должность Президентом по представлению Премьер-министра. Акимы районы и города назначаются Акимами областей по согласованию с Президентом Республики Казахстан. Аким района в городе назначается Акимом города по согласованию с Акимом области [39].

В работе раскрываются особенности системы, организации деятельности и акты региональных исполнительных органов власти Республики Казахстан, дается характеристика правового статуса акима регионального уровня.

Акиматы областей, городов Алматы и Астаны возглавляются акимом соответствующего региона, акимат является коллегиальным органом и не обладает правами юридического лица.

В структуре акиматов регионального уровня создаются исполнительные органы по отраслям и сферам деятельности (управления), которые уполномочиваются на осуществление отдельных функций регионального государственного управления.

Закрепление основ правового статуса, функций и полномочий акима области, города республиканского значения (далее - акима регионального уровня) в гл. 3 Закона 2001 г. «Акимы и акиматы. Образование, компетенция и организация деятельности» означает, что законодатель рассматривает акима регионального уровня как элемент системы именно исполнительной власти. Представляется необоснованным наделение акима регионального уровня статусом представителя Президента и Правительства РК (п. 1 ст. 1), так как закон в дальнейшем не раскрывает, что стоит за этими понятиями. Поскольку эти предполагаемые функции не имеют юридических последствий, они должны быть удалены из закона [40].

Следует отметить, что действующая в Республике Казахстан с 2007 г. новая модель назначения акимов регионального уровня Президентом РК с согласия маслихатов никоим образом не повлияла на усиление роли последних.

Проведенное исследование позволило сформулировать и вынести на защиту следующие основные положения:

1. Включение в общую систему местного самоуправления областей и городов республиканского значения представляется необоснованным. Самой оптимальной является идея территориального разделения уровней власти, т.е. создание такой системы публичной власти на уровнях, находящихся ниже регионального уровня Республики Казахстан, при которой стало бы возможным сочетание местного государственного управления и собственно местного самоуправления. В этой связи целесообразно:

- разграничить на законодательном уровне региональный и местный уровни управления, приняв специальные законы о каждом из них;

- вывести акиматы областей и городов республиканского значения из системы органов местного государственного управления и местного самоуправления;

- сохранить существующую систему административно-территориального деления республики и двойной статус представительных и исполнительных органов местного уровня, при котором они одновременно являются органами местного государственного управления и местного самоуправления.

2. Новая модель назначения акимов регионального уровня, существующая в Республике Казахстан с 2007 г., продемонстрировала определенную уязвимость: при назначении акима преимущества находятся в руках президента, что делает участие маслихатов в этом процессе формальным.

Казахстанская модель назначения акима (через решение маслихата) и ее процедура должны быть построены на демократических принципах:

- расширен круг участников инициирования представления кандидатуры акима главе государства (включая политическую партию, фракция которой имеет больше всех депутатских мандатов в региональном маслихате);

- предложение политической партии должно рассматриваться в маслихате и при поддержке большинства депутатов отправляться на утверждение Президента РК;

- решение маслихата об избрании кандидатуры на должность акима считается принятым, если за нее проголосовало более половины голосов от установленного числа депутатов маслихата;

- голосование должно проходить на альтернативной основе и тайно с целью исключения возможного давления на волю депутатов.

3. Особенностью института недоверия акиму является то, что мера конституционно-правовой ответственности в форме выражения недоверия за проводимую социально-экономическую политику в регионе может быть применена только к акиму, а не к акимату в целом.

Полагаем, такой подход противоречит п. 3 ст. 27 Закона 2001 г., согласно которому ответственность за реализацию возложенных функций несет весь акимат региона как коллегиальный исполнительный орган власти.

Иными словами, акимат должен нести солидарную (коллективную) ответственность перед маслихатом за реализацию возложенных на него функций, т.е. решение Президента РК об освобождении акима от должности в связи с выражением ему недоверия маслихатом должно влечь за собой отставку всего возглавляемого им акимата.

4. Наряду с коллективной ответственностью акимата должна существовать индивидуальная ответственность его членов, которая должна наступать в зависимости от степени участия маслихата в формировании органов исполнительной власти.

5. Действующее законодательство Республики Казахстан не предусматривает право акиматов ни требовать отмены незаконных актов друг друга, ни обжаловать их в судебном порядке.

В этой связи, приходим к выводу о необходимости установления на законодательном уровне четких механизмов и процедур рассмотрения разногласий и споров компетенционного характера.

Предлагаем, что следует закрепить норму, предоставляющую исполнительным органам власти право обращаться с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в нормативные правовые акты, либо об их отмене, а также право обжаловать указанные акты в судебном порядке.

Есть необходимость разработки и закрепления на законодательном уровне механизмов разрешения споров и разногласий между этими органами с помощью досудебных процедур. Внедрение в практику таких механизмов, которые будут способствовать упорядочению отношений по разрешению разногласий и споров между этими органами власти, в дальнейшем позволит обеспечить эффективность совместной деятельности этих органов, их согласованное функционирование и взаимодействие [41].

Важную роль в процедуре разрешения конфликтных ситуаций между маслихатами и акиматами должен играть Президент РК, поскольку его задачи по обеспечению согласованного функционирования всех ветвей государственной власти, согласно п. 3 ст. 40 Конституции РК, должны распространяться на органы государственной власти не только республиканского, но и регионального уровня [42].

В этой связи считаем, что полномочия главы государства в данном направлении должны быть более четко обозначены в Конституции.


Список использованных источников

1 Закон Республики Казахстан «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан» от 10 декабря 1993 г. (утратил силу). // Ведомости. - 1993. - № 23-24.

2 Джаманбаев А. Новейшее законодательство о местном государственном управлении в Республике Казахстан. Саясат, сентябрь, 2001. – С. 78-81.

3 Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республики Казахстан» от 23 января 2001. - № 148-II. Казахстанская правда,  30.01.2001.

4 Жанузакова Л.Т. Конституционно-правовые проблемы организации и деятельности местных представительных органов в Республике Казахстан. – Алматы: «Сага», 2003. – 340 с.

5 Стратегия развития «Казахстан - 2030: процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев». - Астана: ИКФ "Фолиант", 2000. - С. 63-106.

6 Акбай А. Местное самоуправление: трудности и перспективы. – Фемида, 2001. - № 1.

7 Указ Президента «О совершенствовании организации и деятельности органов государственного управления в условиях экономической реформы» от 7 февраля 1992 г // Ведомости Верховного Совета РК, 1992. - № 45.

8 Конституция Республики Казахстан, принятая на республиканском референдуме 30 августа 1995 года (с изменениями и дополнениями, внесенными Законом РК от 7 октября 1998 года №284-1). Ведомости Парламента Республики Казахстан, 1996. - №41.

9 Концепция региональной политики Республики Казахстан, сентябрь 1996.

10 Чеботарев А. Политико-правовой статус местного государственного управления в Республике Казахстан. Правовая реформа в Казахстане, 2000. - № 3 (7). - С. 36-40.

11 Ибрагимов Х.Ю. Административное  право. - Алматы: Данекер, 2000. С.57-61.

12 Баишев Ж. Конституционное право Республики Казахстан. - Алматы: Жеты – Жаргы, 2001. -  С.70-71.

13 Сагиндыкова А.Н.  Конституционное право Республики Казахстан. Курс лекций. – Алматы: “Бiлiм”, 1999. - С. 61-85.

14 Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу конституционного закона «О Президенте Республики Казахстан» от 26.12.95.

15 Бачило И.Л. Факторы, влияющие на государственность. Государство и право, 1993. - № 7. –  С.15.

16 Энтин Л.М. Разделение властей. Опыт современных государств. - М., 1995. – 210 с.

17 Закон Республики Казахстан «О  внесении  изменений  и  дополнений  в   Конституцию  Республики Казахстан» от 07.10.1998.

18 Данилов С.Ю. Правовые демократические государства: очерки истории. Выпуск 1. - М., 1999.

19 Туманов В.А. Права человека и исполнительная власть. Государство и право, 1990. - № 2. – С. 45-47.

20 Ибраева А.С., Ибраев Н.С. Теория государства и права. - Алматы, 2000.

21 Баймаханов A.T., Вайсберг Л.A., Котов А.К. Становление суверенитета Республики Казахстан. Государственно-правовые проблемы. - Алматы: Ин. государства и права HAH PK, 1994. - 366 с.

22 Закон Республики Казахстан «О бюджетной системе», 01.04.1999, утративший силу с 01.01.2005 года, действует Бюджетный Кодекс Республики Казахстан с изменениями и дополнениями 04.12.2008 года, base.zakon.kz по состоянию на 06.12.2007 г.)

23 Статьи из сборника материалов круглого стола «Проблемы и перспективы развития системы местного государственного управления и самоуправления в Республике Казахстан». – Алматы: Общественный фонд «Интерлигал» в Казахстане, 2001.

24 Закон Республики Казахстан «О контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов», 29.01.2002.

25 Аскаров Т. Проблемы взаимоотношений местных и республиканского бюджетов. - Астана, 2006.

26 Киселев В. Механизм прозрачности местного бюджета (на примере г. Алматы).

27 Зиманов С. Конституция и Парламент Республики Казахстан. - Алматы, 1996.  – 296 с.

28 Кулиев М.П. Развитие права, общества и государства. Проблемы теории и практики. - М., 1997.

29 Назарбаев Н.А. Пять лет независимости. - Алматы, 1996. – 486 с.

30 Салимбаева Ж.Ч. «Казахстан – президентская республика». – Политика, 1996. - №8. - С.25-27.

31 Котов А.К. Конституционализм в Казахстане: опыт становления и эффективность механизма власти. - Алматы, 2000 – 258 с.

32 Майлыбаев Б.А. Становление и эволюция института президента республики Казахстан: проблемы, тенденции, перспективы. - Алматы, 2001. – 220 с.

33 Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Под ред. проф. М.Н. Марченко. Том 1 Теория государства. - М.: Издательство «Зерцало», 1998. – 456 с.

34 Сапаргалиев Г. Конституционное право Республики Казахстан. — Алматы «Жеты Жаргы», 2002. - 486 с.

35 Манов Г.Н. Гражданское общество и правовое государство: Предпосылки формирования. - М., 1991. – 266 с.

36 Конституционный закон «О Правительстве Республики Казахстан» от 9 декабря 1995 г. с изменениями и дополнениями от 24 февраля 1997 г. и от 6 мая 1999 г.

37 Нурпеисов Е.К., Котов А.К. Государство Казахстан от ханской власти к президентской республике. - Алматы, 1995. – 326 с.

38 Голендухин Е. Местное самоуправление в Республике Казахстан. Местное самоуправление в Казахстане: анализ механизма реализации: итоги, преграды, перспективы. - Петропавловск, 2005.

39 Бегенов А. Актуальные вопросы местного самоуправления. Местное самоуправление в Казахстане: анализ механизма реализации: итоги, преграды, перспективы. — СКОФ РОО «СУИС». - Петропавловск, 2005.

40 Худяков С. Становление местного самоуправления. Местное самоуправление в Казахстане: анализ механизма реализации: итоги, преграды, перспективы. — СКОФ РОО «СУИС». - Петропавловск, 2005.

41 Назарбаев Н. А. Стратегия становления и развития Казахстана как суверенного государства. - Алматы: Дауф, 1992. - 260 с.

42 Аяганов Б.Г. Государство Казахстан: эволюция общественных систем. – Алматы, 1993. - 425 с.

43 Краснов М.А. Ответственность власти (государство в открытом обществе). - М., 1997. – 326 с.



 

Другие похожие работы, которые могут вас заинтересовать.
17249. Правовые основы участия органов внутренних дел в общественно-политической жизни, взаимодействие с общественностью 21.29 KB
  Важным аспектом актуальности темы исследования является необходимость укрепления вертикали власти в условиях нарастания внутренних и внешних угроз безопасности Российской Федерации. Современное политическое и социально-экономическое развитие российского государства объективно способствует росту интереса к исследованию комплекса вопросов, связанных с применением властью силовых мер для быстрого и эффективного решения ряда острых внутренних проблем.
17953. Компетенция представительных и исполнительных органов власти в области финансовой деятельности 203.46 KB
  Основной задачей названных органов является осуществление в пределах своей компетенции последующего государственного финансового контроля на территории соответствующего субъекта РФ или региона РФ. Задание 3 Валютные операции их участники и правила осуществления Под валютными операциями понимаются: приобретение резидентом у резидента и отчуждение резидентом в пользу резидента валютных ценностей на законных основаниях а также использование валютных ценностей в качестве средства платежа; ...
333. Полномочия местных органов 10.83 KB
  В федеративных государствах полномочия компетенция местных органов чаще всего регулируются актами субъектов федерации. Так в США этот принцип нашел отражение в правиле Диллона в соответствии с которым любое справедливое разумное существенное сомнение в наличии того или иного полномочия трактуется судами против муниципальных корпораций и спорные положения отрицаются. Учитывая этот принцип муниципалитеты разрабатывающие свои хартии обычно стремятся как можно подробнее и точнее зафиксировать в них свои полномочия.
332. Контроль и ответственность местных органов 15.49 KB
  Заменивший пост префекта на пост комиссара республики однако изменил и систему контроля за деятельностью местных органов. Осуществлявшийся префектами контроль за актами местных органов был заменен правом их опротестования в административных трибуналах. Теперь судебный орган а не государственный чиновник вправе отменять акты местных представительных органов а также воспрепятствовать их применению путем вынесения постановления об отсрочке исполнения.
334. Структура и формы деятельности местных органов 22.47 KB
  Некоторые крупные города могут совмещать в себе как региональный так и низовой уровень управления. Под муниципалитетом обычно понимают общину управление которой построено на началах местного самоуправления и которая обладает статусом юридического лица. Для государств с континентальной моделью местного управления типична единообразная система управления на низовом уровне. У городских и сельских коммун одинаковая система управления и одинаковые права.
9756. Местные налоги и их роль в формировании местных бюджетов. Права органов местного самоуправления в области налогообложения 43.14 KB
  Местными налогами признаются налоги которые установлены Налоговым кодексом Российской Федерации и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и сборах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований.1 Местные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях муниципальных образований в соответствии с Налоговым кодексом РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах. Согласно Налоговому кодексу РФ к...
20439. Политико-правовые отношения, правовые основы и механизмы осуществляемых преобразований в государстве и обществе 86.52 KB
  Во-вторых это право используемое как средство: а властвования и управления; б ограничения власти воздействия на нее правовыми средствами. Нерегулируемая политическая борьба могла бы взорвать общество уничтожить его как форму социального бытия человека и именно поэтому возникает потребность в особой форме организации общественной власти государство и в особой нормативной системе социальной регуляции право которые призваны сохранить целостность общества в его новом состоянии. Государство представляет собой наиболее...
19599. Правовые отношения как элемент механизма правового регулирования 34.92 KB
  Правовые отношения — одна из важнейших и конкретных форм социального бытия права. Они раскрывают, опредмечивают процесс воплощения правовых норм в общественную жизнь. Право живет, действует, проявляя себя в трех основных сферах: правосознании, нормах права и правовых отношениях. Начиная с идей, представлений о правовом регулировании и кончая созданием конкретных юридических норм и их последующим претворением в поведении людей развивается социальная жизнь права.
8789. Система органов государственного регулирования экономическим развитием 13.84 KB
  Система органов государственного регулирования экономическим развитием 2 часа Президент Украины – гарант конституции Верховная Рада Украины – законодательная власть Кабинет министров Украины – исполнительная власть Местное государственное самоуправление Президент Украины – гарант конституции Государственная регуляция экономики является важнейшей функцией государства. В Украине деление полномочий между разными ветвями власти определяется Конституцией Украины в 1996 г. Главой государства является Президент Украины законодательную...
17104. Нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации 32.04 KB
  Общая характеристика работы Актуальность темы исследования Конституция Российской Федерации гарантирует самостоятельное решение населением вопросов местного значения посредством прямого волеизъявления населения. Органы и должностные лица местного самоуправления реализуют свои полномочия по решению вопросов местного значения путем принятия правовых актов. В этой связи актуальным представляется установление природы нормативных правовых актов местного самоуправления поскольку именно они оказывают наибольшее регулятивное...
© "REFLEADER" http://refleader.ru/
Все права на сайт и размещенные работы
защищены законом об авторском праве.