Предложения по использованию зарубежного опыта в области управления и оценивания государственных программ в Российской Федерации

Такой инструмент как оценивание программ позволяет не только отслеживать степень достижения запланированных результатов и степень освоенности ресурсов но также помогает более глубоко и полно понимать происходящие процессы при реализации программы. Для достижения поставленной цели исследования необходимо решить следующие основные задачи: Определить понятие эффективности реализации государственной программы. Госпрограммы состоят из набора мероприятий которые могут группироваться в подпрограммы. Подпрограммы направлены на решение...

2015-11-02

835.17 KB

115 чел.


Поделитесь работой в социальных сетях

Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск


Оглавление

[1] Оглавление

[2] Введение

[3] Глава 1. Теоретические аспекты оценки государственных программ

[4] Глава 2. Управление государственными программами в России

[5] Глава 3. Анализ опыта управления государственными программами и их оценивания их реализации в зарубежных странах

[6] Глава 4. Предложения по использованию зарубежного опыта в области управления и оценивания государственных программ в Российской Федерации

[7]
Заключение

[8] Список источников

[9] Приложение 1

[10] Приложение 2.

[11] Приложение 3


Введение

Актуальность исследования. Для каждого государства в современном обществе одной из главных задач является обеспечение его устойчивого экономического развития. Меры по повышению эффективности управления государственными расходами становятся все более актуальными в условиях замедления роста государственных доходов. Одним из инструментов, который позволяет добиться этого, является программно-целевое планирование и управление.

В России с 2010 года началось обсуждение перехода на программно-целевое управление и планирование, что, по словам В.В. Путина (в 2010 году Председатель Правительства РФ), «…позволяет увязать деятельность каждого федерального органа исполнительной власти с приоритетами, зафиксированными в программных документах. Каждый государственный рубль должен быть нацелен на конечный результат» [11]. С 2014 года в России осуществляется полный переход на программный бюджет.

Программный бюджет отличается от традиционного тем, что все или практически все государственные расходы осуществляются посредством реализации государственных программ. Цели государственных программ увязываются со стратегическими направлениями, а как следствие и с результатами, деятельности министерств и ведомств.

Программно-целевое управление требует постоянного контроля и мониторинга реализации государственных программ. Это позволяет выявлять степень достижения целей и отклонения от целевых показателей, корректировать меры для достижения конечных целей программ. Такой инструмент как оценивание программ позволяет не только отслеживать степень достижения запланированных результатов и степень освоенности ресурсов, но также помогает более глубоко и полно понимать происходящие процессы при реализации программы.

В своем ежегодном послании Федеральному Собранию в декабре 2014 года Президент В. Путин поставил задачу более эффективного расходования бюджетных средств: «…что касается бюджетных расходов, то ключевыми требованиями здесь должны стать бережливость и максимальная отдача, правильный выбор приоритетов, учёт текущей экономической ситуации. На ближайшие три года мы должны поставить задачу ежегодно снижать издержки и неэффективные траты бюджета не менее чем на пять процентов от общих расходов в реальном выражении» [7].

Данную цель можно достичь, в частности, за счет снижения или полного прекращения финансирования неэффективных программ. Для этого необходимо проводить на постоянной основе оценивание их эффективности. Кроме того, переход на программный бюджет невозможен без качественной и реально применимой с учетом имеющихся возможностей методологии. Все выше перечисленные факторы определяют актуальность выбранной темы диссертации.

Основная гипотеза научного исследования состоит в том, что принятые критерии оценки эффективности реализации российских государственных программ могут быть усовершенствованы за счет использования критериев оценки эффективности реализации аналогичных программ, принятых в индустриально развитых странах.

Целью работы является анализ и сравнение методов оценки эффективности реализации утвержденных государственных программ в России и за рубежом и выработка на этой основе предложений по совершенствованию управления государственными программами в России. В частности, в диссертации будет рассмотрен накопленный в последние несколько лет опыт США, Австралии и Канады.

Для достижения поставленной цели исследования необходимо решить следующие основные задачи:

  1.  Определить понятие эффективности реализации государственной программы.
  2.  Выявить различия между оценкой программ и оценкой реализации программ.
  3.  Проанализировать опыт управления государственными программами и оценивания эффективности госпрограмм в США, Канаде и Австралии.
  4.  Сформировать предложения по использованию в России зарубежного опыта управления и оценки эффективности государственных программ.

Работа состоит из введения и четырех глав. В первой главе рассмотрены теоретические вопросы оценки эффективности государственных программ: понятие эффективности, основные виды оценивания государственных программ, различия между оценкой реализации и оценкой госпрограмм. Особое внимание в данной главе уделено использованию так называемых логических моделей (logic models) при оценке эффективности государственных программ. Во второй главе рассматриваются вопросы разработки, управления и оценивания госпрограмм в России. В третьей главе описаны современные подходы к управлению государственными программами и оценке их реализации в таких странах, как США, Канада и Австралия. В заключительной главе формулируются предложения по использованию зарубежного опыта управления и оценивания государственных программ в России. В Приложении представлены подробные структуры отчетов об оценивании реализации программ в исследуемых странах и сравнение показателей, которые при этом используются.


Глава 1. Теоретические аспекты оценки государственных программ

Понятие «государственная программа»

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» государственной программой является «документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности» [5].

Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) дает следующее определение государственных программ: «Программа – это мероприятия правительства, сгруппированные по отношения к конкретному набору целей. Программное бюджетирование предлагает применять анализ «затраты-выгоды» к аллокационным решениям, распределять расходы по программам и оценивать результаты выполнения программ по отношению к целям» [33].  

Госпрограммы состоят из набора мероприятий, которые могут группироваться в подпрограммы. Подпрограммы направлены на решение существующих проблем и используют различные ресурсы (люди, денежные средства, материалы, оборудование, технологии и т.д.) для этого.  Чтобы понять, оказывает ли какое-либо воздействие принятая программа на существующую проблему, проводится постоянный мониторинг ее реализации и оценка. В обобщенном виде программу можно представить следующей схемой [15, c.21]:

Рисунок . Схематическое представление государственной программы. Источник: Кузьмин А., Кошелева Н. Оценка как функция управления программой. Оценка программ: методология и практика.

Программы являются основным «материалом», из которого строится концепция программно-целевого управления. Для данного инструмента характерна ориентированность на пошаговое достижение результата: для подпрограмм и мероприятий устанавливаются цели, которые в совокупности помогают достичь конечных целей программы. Кроме того, одной из важнейших характеристик программно-целевого управления является проектная форма его реализации. Данная форма позволяет более эффективно использовать ресурсы, концентрируя их на отдельных мероприятиях программы, дает возможность «сохранить гибкость механизма управления и реализации программ и проектов, а также делает возможным тщательный контроль финансирования и полученных в ходе реализации программы результатов» [16, c,16].

История показывает, что внедрение института оценивания политик и программ происходит вслед за реализацией реформ государственного управления, и значение данного института для успеха реформ стало общепризнанным [21, c.27]. Сфокусированность программно-целевого метода на результатах и отчетности делает оценивание прогресса реализации и оценивание программ одним из важнейших компонентов при реформировании государственного управления. [33, c.50].  

Процесс оценивания и виды оценивания государственных программ

«Оценивание программ – это систематическое изучение с использованием исследовательских методов для сбора и анализа данных для оценки того, насколько хорошо программа осуществляется и почему» [23]. Оценивание программ представляет собой сбор информации о компонентах и результатах программы, на основе которых можно определять или изменять способы реализации программы, повышать эффективность программы, делать выводы о необходимости и ценности программы в общем [34]. Оценка программ является важнейшим этапом при планировании и реализации государственных программ, так как она предоставляет информацию о необходимых изменениях и об отчетности [30].

Процесс оценивания программ можно описать тремя крупными этапами. Первый этап – это планирование оценивания. При планировании оценивания необходимо разработать план оценки программы. Необходимо определить цели, задачи оценивания. Использование так называемых «логических моделей» (logic models)  помогает выявить взаимосвязь между различными компонентами программ – входными ресурсами и целями и результатами программы [52]. Более подробное рассмотрение логических моделей будет в конце данной главы.   Далее необходимо разработать релевантные подходы, которые помогут достичь целей оценивания. Затем нужно выбрать дизайн оценивания, определить, какие методы (количественные и (или) качественные) будут использованы при оценивании. Второй этап – это проведение оценки (сбор и анализ данных, составление отчета). Заключительный этап – это принятие решений на основе полученных данных. Результаты оценивания предоставляются менеджерам программ, на основе которых они делают выводы об эффективности программы, получают информацию и данные, которые требовалось получить в соответствии с целями исследования. Лица, принимающие решения могут понять причины отклонения от поставленных целей и вносить изменения в способы и методы реализации программ [53].

В научной литературе существует множество классификаций оценивания политик и программ. Наиболее общая классификация – это процессная оценка (process evaluation) и оценка результатов программы (outcome evaluation). Процессная оценка направлена на оценивание мероприятий и деятельности, которые осуществляются в рамках реализации программ. Оценивание процессов позволяет понять, как программа функционирует и позволяет обеспечить реализацию программы в установленных и запланированных рамках [46]. Оценка результатов направлена на получение общей информации о программе, при этом оцениваются конкретные установленные показатели и индикаторы для программы [28]. 

Люди, занимающиеся оцениванием программ, в том числе оценкой государственных программ, стремятся в большинстве случаев использовать оценку результатов программы, так как данный вид оценивания предоставляет полезную информацию для лиц, принимающих решения относительно реализации программ. Однако использование оценки результатов без оценки процессов программы может вести к некорректным выводам относительно хода реализации программы [47]. Поэтому целесообразно использовать комбинированную оценку (process-outcome evaluations), то есть оценивать процессы и результаты программ одновременно [45]. Данный тип оценки предполагает сбор данных о процессах программы, измерение эффективности и конечных результатов программы. Использование оценки результатов и процессов позволяет получить более ясную картину о том, как внутренние процессы программы влияют на ее результаты. Именно данный вид оценивания будет использован при разработке авторских рекомендации относительно использования инструмента оценивания в России.

В зависимости от целей оценивания программ может быть использован тот или иной вид оценивания. Ниже представлена таблица, в которой дана классификация видов оценок [13].

Таблица . Классификация видов оценки политик и программ.
Источник: Данилова И.В., Годовых А.С.. Оценивание политик и программ в системе государственного управления регионом: теоретические и методические подходы [13].

Классификационный признак оценивания

Виды оценки политик и программ

Содержание оценки политик и программ

1. Уровень анализа

Микроуровень

Оценка проекта как ограниченная во времени деятельности, направленной на создание продукта (услуги)

Мезоуровень

Оценка программы как совокупности мероприятий (действий), направленных на достижение стратегических и других целей

Макроуровень

Оценка политики как определённым образом направленной деятельности государства в различных сферах

Метауровень

Мета-оценивание как проверка достаточности использованных приемов и методов оценки для итогового заключения по объекту оценки

2. Субъект оценки

Внутреннее оценивание

Оценка программы сотрудниками органа исполнительной власти, реализующего программу

Внешнее оценивание

Оценка со стороны контролирующих органов или сторонних организаций

3. Этапы оценки политик и программ

Определение потенциала «оцениваемости»

Анализ контекста объекта оценки, с помощью которого определяется возможность проведения  процедуры оценивания

Предварительное оценивание

Анализ качества заложенной проектной идеи программы до стадии ее реализации, предварительная оценка потенциальных издержек, выгод и эффектов с целью корректировки проекта программы

Сопровождающее (промежуточное) оценивание

Анализ программы в последовательности реализуемых стадий для текущего анализа резервов увеличения ее результативности и эффективности в процессе реализации программы

Суммирующее (обобщающее) оценивание

Определение степени достижения поставленных целей, степени влияния на социально-экономическое положение реципиентов по завершении выполнения программы

4. Цели оценки

Оценка, ориентированная на выполнение задач программы

Определение степени выполнения задач программы, оценка результативности программных мероприятий

Оценка, ориентированная на управление программой

Оценка реализации программы с точки зрения оптимизации управленческих решений

Оценка, ориентированная на потребителя

Оценка степени достижения целей программы с точки зрения воздействия (эффекта) на реципиентов

Оценка, ориентированная на разрешение противоречий

Прогнозная оценка альтернативных вариантов реализации программы

5. Содержание оценки

Оценка потребности в политике или программах

Оценка социально-экономических условий, обусловивших необходимость реализации политики, программы

Оценка потенциала реализации

Экспертиза содержания и ресурсной обеспеченности программы с точки зрения определения степени соответствия фактической деятельности с планам

Оценка результатов

Определение степени достижения целевых показателей результатов

Оценка эффективности

Сопоставление результатов программы и ее ресурсного обеспечения

Оценка продуктивности

Измерение позитивных результатов и прочих благ, предоставленных программой, в расчете на одного реципиента

Оценка влияния

Выявление причинно-следственных связей между параметрами развития и политикой (программными мероприятиями), оценка степени воздействия политики, программы на социально-экономическое развитие территории

В англоязычной  литературе существует два понятия, которые в русском языке зачастую заменяют друг другом: «program  evaluation» и «performance program measurement» («оценка программы» и «оценка реализации программы»).

Оценка реализации программы – это «продолжающийся на протяжении всего срока реализации программы мониторинг и отчет о достигнутых результатах программы в сравнении с запланированными целями» [37]. То есть это отслеживание степени достижения целей программы, сравнение фактических и запланированных целей, показателей программы, мониторинг реализации программы. Обычно данный вид оценивания проводится сотрудниками ведомства, которое ответственно за реализацию государственной программы.

«Оценивание программ – это систематическое изучение с использованием исследовательских методов для сбора и анализа данных для оценки того, насколько хорошо программа осуществляется и почему» [23].  Оценивание позволяет отвечать на специфические вопросы о реализации программы, может фокусироваться как на процессах, так и на результатах программы, это глубокое погружение в изучение процессов программы. Оценка позволяет получить информацию о причинах несоответствия запланированных результатам, оценить эффективность программы, определить, как улучшить реализацию программы и распределение ресурсов. Оценка программ в большей мере ориентирована не на контроль, а на получение нового знания о программе [15, c.33]. Оценка программы обычно осуществляется экспертами, независимыми организациями.

Оба инструмента помогают оценить прогресс программы, помогают распределять ресурсы в программе, принимать какие-либо управленческие решения. При этом оценка реализации программы является, так сказать, предупреждающей системой, позволяющая выявлять отклонения раньше, чем проявятся какие-то негативные последствия. Оценивание реализации программы является инструментом, который позволяет улучшить систему отчетности перед обществом о государственных расходах.  Оценка программ же позволяет понять причины отклонений от запланированных значений, периодически принимать решения относительно корректировки программы, которые будут способствовать эффективной реализации программы и достижению целей.

В большинстве стран при реализации программы применяются оба инструмента. При этом оценкой реализации программы занимаются только сами ведомства, реализующие программу, а оценкой занимаются или сами государственные органы, или ведомства, следящие за расходованием бюджетных средств (OMB в США).

На основе проведенного анализа научной литературы в области оценивания государственных программ, были выделены следующие основные элементы этой процедуры.

Во-первых, это результативность программы (в англоязычной литературе –effectiveness).  В данном случае оценивается степень достижения плановых показателей, рассчитываемая как соотношение запланированных и фактических результатов. Этот показатель используется как для оценки реализации программы, так и для оценки эффективности программ.

Во-вторых, это анализ производимых затрат. Одна из составляющих оценки государственных программ - это эффективность в экономическом смысле (англ. – efficiency), которая представляет собой соотношение полезного результата (эффекта) и объема использованных или затраченных для этого ресурсов [20].

Необходимо отметить, что оба термина на русский язык переводятся как «эффективность», но на самом деле это два разных аспекта эффективности. Effectiveness – делать правильные, запланированные действия, efficiency– реализовывать действия правильно.1

Следующий компонент, который измеряется при оценке программ - это общественный результат от реализации программы. «Эффективность реализации программ – категория социально-экономическая, она раскрывает взаимосвязь результатов управленческой деятельности, выраженных экономическим и общественным результатом, с принятием решений о способах достижения целей и выполнения работ, а также расходами на их достижение» [16, c.16]. Для измерения общественной эффективности при сопоставлении достигнутого результата с издержками ставится задача не только показать степень экономичности, а также дать ответ на вопрос, за счет каких методов достигнуто данное приближение к цели, возможно ли было принятие более эффективного альтернативного решения. Эффективность в общественном смысле  выражается как соотношение единицы определенного общественного результата в расчете на единицу затрат [16, c.16].

Одна из важных, но зачастую упускаемая из виду составляющая – это оценка управления программой. Необходимо оценить, насколько эффективно протекают управленческие процессы, возможна ли их оптимизация, как люди, занимающиеся реализацией и управлением программой, взаимодействуют между собой и т.д.

Использование логических моделей при оценке государственных программ

Различные виды оценивания требуют различных подходов к оцениванию – для каждой отдельной программы используется своя логическая модель, требуется разработка определенного дизайна оценивания. Как уже отмечалось выше, при оценке государственных программ обычно используется такой инструмент, как построение логической модели программы [23]. Логическая модель (logic model) – это схема, которая описывает стратегию или логику реализации программы: как использование ресурсов поможет достичь конечных целей программы. Логическая модель позволяет понять причинно-следственные связи между следующими характеристиками:

  •  результатами и изменениями, которые планируется достичь;  
  •  действиями, которые планируется предпринять;
  •  ресурсами, которые необходимы для реализации программы [54].

При разработке и описании конкретных шагов программы и прослеживании причинно-следственных связей между компонентами программы, данный инструмент помогает определить, какие допущения и ожидаемые результаты могут возникнуть. Когда же известны ожидаемые результаты, логическая модель помогает оценщикам и разработчикам программ определить показатели и индикаторы программ, которые могут быть использованы для достижения поставленных целей [55].

Основные компоненты, которые используются при построении логической модели: ресурсы (inputs), действия (activities), непосредственные результаты (outputs), конечные результаты (outcomes), влияние (impact).

 

Ресурсы – это все то, что нам необходимо для реализации программы: персонал, денежные средства, время, материалы, оборудование, технология и т.д. Действия – это мероприятия, которые необходимо осуществить для достижения запланированных целей. Непосредственные результаты – это то, что мы получим при успешной реализации запланированных действий. При этом непосредственные результаты могут быть как кратко-, так и среднесрочными.

Стоит отметить, что в некоторых случаях не используется тот или иной компонент ожидаемых результатов. В некоторых исследованиях не выделяются долгосрочные непосредственные результаты, а выделяются сразу конечные результаты программы. При этом конечный результат – это реальные изменения целевой аудитории, которые планируются достичь при реализации госпрограммы (например, социально-экономические изменения, снижение безработицы, повышение заработной планы в определенной отрасли и т.д.). Зачастую не используется компонента «влияние», так как влияние программы оценивается для крупных программ, которые предполагают серьезные изменения в обществе [56].   

При реализации госпрограмм сложно построить такую простую диаграмму, так как многие компоненты программ взаимосвязаны и влияют друг на друга. Например, результат может достигаться благодаря серии одновременных действий.

Построение логической модели является полезным и удобным инструментом и может использоваться на всем жизненном цикле программы [54].

При разработке программы логическая модель позволяет четко объяснить стейкхоледрам суть и идею программы, четко понимать последовательность шагов и результатов, которые будут достигнуты. Это полезный инструмент для анализа логической обоснованности проекта программы и его соответствия ситуации и основным направлениям деятельности ведомства, который позволит выявить логические нестыковки или неожиданные факторы окружающей среды. Логические модели программ позволяют продемонстрировать ожидаемую значимость внешних факторов, влияющих на получение непосредственных и конечных результатов и влияния программы.

На этапе реализации программы логическая модель позволяет отслеживать ход выполнения и точно определить, какие данные необходимы для мониторинга и улучшения программы.  Логические модели программ помогают уточнить различные компоненты программы, поэтому они служат основой для определения индикаторов для компонентов программ. Определяя последовательность причинно-следственных связей между различными компонентами программы, логические модели помогают определить, какие виды мониторинга нужны, и ранжировать их по приоритетности. Для этого может потребоваться рассмотреть ряд вопросов:

  •  Логическая модель программы помогает определить основные промежуточные результаты, которые необходимы для достижения конечных результатов программы. Например, непосредственные результаты одного действия могут создавать условия, устранять препятствия или служить ресурсами для другого действия. Работы по мониторингу и оценке должны быть сосредоточены на действиях и результатах, которые являются наиболее критическими.
  •  В ходе разработки логической модели программы становится понятно, какие допущения являются наиболее критичными, и поэтому их нужно отслеживать. Такой мониторинг будет особенно важен в условиях кризиса и нестабильности, когда многие факторы, влияющие на программу, могут постоянно меняться.

На этапе оценивания и отчетности логическая модель предоставляет для стейкхолдеров информацию о прогрессе реализации программы относительно поставленных целей, и о том, какие коррективы были внесены в проект в процессе реализации [52]. Логическая модель программы служит основой для определения приоритетных вопросов оценки. Она помогает определить допущения и компоненты программы, относительно которых существует наибольшая неопределенность. Кроме того, логические модели помогают выявить результаты, которые различные стейкхолдеры считают наиболее важными. Использование логических моделей позволяет легко разделить вопросы оценки, касающиеся ресурсов, действий и непосредственных результатов, которые расположены ближе к началу причинно-следственной цепи, и вопросы оценки, относящиеся к конечным результатам и влиянию, которые достигаются обычно на более поздних сроках реализации программы.  Это также помогает определить, где можно использовать различные виды оценки, чтобы ответить на вопросы оценки, требующие одного и того же уровня анализа (на каких участках цепи причинно-следственных связей можно найти источники информации для ответа на определенный вопрос) [52].

При использовании логических моделей облегчается понимание, как использовать тот или иной вид оценивания. Схема, представленная ниже, раскрывает взаимосвязь компонентов и видов оценки. [57].

Рисунок 5. Взаимосвязь компонентов логической модели и видов оценивания.

Источник: Literature review. Measuring compliance effectiveness. Australian Taxation Office. 2007 [60]

Сравнение непосредственного результата и использованных на его достижение ресурсов дает показатель эффективности (efficiency). Как отмечается во многих источниках, данный показатель является количественным [58].

Сравнение желаемого и конечного результата дает нам показатель результативности. Результативность оценивается как степень, в которой были достигнуты запланированные цели [59].

Отношение конечного результата и использованных ресурсов является показателем «затраты-эффективность».

Зарубежные страны, опыт которых был проанализирован в данной работе, используют логические модели именно при оценке государственных программ. При этом оценка проводится один раз в три-пять лет.

На сегодняшний день в российской практике при разработке и оценке государственных программ не используется инструмент логических моделей. Анализ управления государственных программ будет рассмотрен в следующей главе.  


Глава 2. Управление государственными программами в России 

В соответствии с поручениями, данными в Бюджетном послании Президента России о бюджетной политике в 2014‒2016 годах и принятыми в 2013 году изменениями в Бюджетном кодексе Российской Федерации, развиваются программно-целевые методы управления.  Принят Федеральный закон от 7 мая 2013 года №104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса». Согласно данным изменениям федеральный бюджет на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов впервые сформирован на основе утверждённых Правительством в 2012‒2013 годах 39 государственных программ Российской Федерации, охватывающих основные сферы деятельности федеральных органов исполнительной власти [3].

Доля «программных» расходов федерального бюджета в 2014 году составила 58,6%. После принятия госпрограмм «Развитие пенсионной системы Российской Федерации», «Обеспечение обороноспособности страны» и «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года» доля расходов федерального бюджета, которые будут осуществляться посредством программ, составит более 90% [17].

Согласно внесенным изменениям в вышеуказанные нормативно-правовые акты, определён предельный уровень расходов на реализацию госпрограмм на период до 2020 года. Введение «потолка» расходов на реализацию госпрограмм должно создать стимулы, расширить возможности для ответственных исполнителей по выявлению резервов и перераспределению расходов внутри программ.

В соответствии с Федеральным законом от 3 февраля 2014 года №1-ФЗ госпрограммы подлежат приведению в соответствие с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» до 1 мая 2014 года[2]. Ранее госпрограммы должны были быть приведены в соответствие с федеральным бюджетом не позднее трех месяцев со дня вступления его в силу.  

Новые редакции 39 госпрограмм утверждены 15 апреля 2014 года. Экспертами была проведена работа по чёткому определению приоритетов, повторной оценке содержания госпрограмм, приведению объёмов их финансирования в соответствие с параметрами федерального бюджета и утверждёнными Правительством предельными расходами федерального бюджета на госпрограммы на период до 2020 года [17].

Структура государственных программ

Как уже упоминалось в первой главе, государственная программа – это документ стратегического планирования, который содержит комплекс мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам, исполнителям и ресурсам, и инструментов госполитики. Данные мероприятия и инструменты обеспечивают достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности [5].

Государственные программы (ГП) включают в себя федеральные целевые программы (ФЦП) и подпрограммы (ПП). При этом подпрограммы состоят из ведомственных целевых программ (ВЦП) и основных мероприятий (ОМ) [5].

Рисунок  Структура государственной программы. Источник: схема составлена автором на основе Постановления Правительства РФ от 2 августа 2010 года №588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».

Согласно Методическим указаниям по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации [6] госпрограмма должна содержать:

  1.  Титульный лист
  2.  Паспорт ГП;
  3.  Паспорта подпрограмм (ПП);
  4.  Паспорта ФЦП;
  5.  Текстовая часть ГП, куда включается:
    1.  Приоритеты и цели государственной политики, в том числе общие требования к политике субъектов РФ в соответствующей сфере;
  6.  Приложения, куда включаются:
    1.  Список и информация о целевых индикаторах и показателях ГП с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации;
    2.  Перечень ВЦП и ОМ с указанием сроков их реализации, ожидаемых результатов, сведения о взаимосвязи мероприятий и результатов их выполнения с показателями ГП;
    3.  Основные меры правового регулирования в соответствующей сфере ГП, направленные на достижение цели и ожидаемых результатов ГП; также необходимо указать требуемые основные положения и сроки принятия необходимых нормативных правовых актов;
    4.  Информация по финансовому обеспечению ГП за счет средств федерального бюджета.

Согласно порядку разработки, реализации и оценки эффективности ГП РФ [5] Паспорт ГП содержит следующую информацию:

  1.  Соисполнители программы
  2.  Участники программы
  3.  Подпрограммы программы (в том числе ФЦП)
  4.  Цели программы
  5.  Задачи программы
  6.  Целевые индикаторы и показатели программы
  7.  Этапы и сроки реализации программы
  8.  Объемы бюджетных ассигнований программы
  9.  Ожидаемые результаты реализации программы.

При согласовании программ Согласно Методическим указаниям по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации [6] Паспорт подпрограммы ГП РФ содержит следующую информацию:

  1.  Ответственный исполнитель подпрограммы (соисполнитель программы)
  2.  Участники подпрограммы
  3.  Программно-целевые инструменты подпрограммы
  4.  Цели подпрограммы
  5.  Задачи подпрограммы
  6.  Целевые индикаторы и показатели подпрограммы
  7.  Этапы и сроки реализации подпрограммы
  8.  Объемы бюджетных ассигнований подпрограммы
  9.  Ожидаемые результаты реализации подпрограммы.

При разработке государственных программ составляется множество дополнительных и обосновывающих материалов. Однако нет единого обязательного утвержденного списка необходимых обосновывающих документов, то есть можно предоставлять все или несколько документов из утвержденного списка. Среди обосновывающих документов можно выделить следующие [5]:

  1.  Прогноз ожидаемых результатов ГП, которые характеризуют желаемое целевое состояние уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики и т.д.
  2.  Описание рисков реализации ГП, инструментов управления рисками и мер по их минимизации;
  3.  Обоснование набора подпрограмм и федеральных целевых программ;
  4.  Описание мер государственного регулирования в сфере реализации ГП;
  5.  Обоснование необходимых финансовых ресурсов на реализацию ГП;
  6.  Методика оценки эффективности ГП;
  7.  Сведения о порядке сбора информации и методике расчета показателей (индикаторов) государственной программы.

Стоит отметить, оценка планируемой эффективности ГП проводится ответственным исполнителем на этапе ее разработки и результаты данной оценки представляются в составе обосновывающих материалов. При оценке ГП должна быть показана связь между показателями ГП и изменениями в соответствующей сфере социально-экономического развития. При оценке эффективности подпрограмм должна быть отображена взаимосвязь между индикаторами реализации подпрограммы и изменениями значений показателей реализации ГП.

На этапе разработки ГП также происходит анализ социальных, финансово-экономических и прочих рисков реализации ГП. Кроме того, приводится описание механизмов управления рисками при реализации ГП. Однако, как используется данная информация в ходе реализации программ – непонятно.

Рассмотрим требования, которые предъявляются к формированию целей и задач ГП. Согласно методическим указаниям по разработке и реализации ГП РФ [6] цели ГП должны обладать следующими свойствами:

  1.  Специфичность.
    Цель ГП должна четко соответствовать сфере реализации ГП.
  2.  Конкретность.
    Цели ГП должны быть четко сформулированы и должны толковаться однозначно.
  3.  Измеримость.
    Цель должна быть измерима, ее достижение можно проверить.
  4.  Достижимость.
    Цель ГП должна иметь срок выполнении и должны быть достижима за этот период.
  5.  Релевантность.
    Цели ГП должны соответствовать ожидаемым конечным результатам ГП.

Достижение цели государственной программы должно обеспечиваться за счет решения задач ГП. Результаты реализации взаимосвязанных мероприятий в рамках достижения цели ГП должны способствовать решению задач госпрограммы.

Основные мероприятия и ВЦП должны быть также достаточными для достижения целей и решения задач подпрограммы, при их формировании необходимо выделять контрольные события их реализации. Данные контрольные события должны позволять оценить промежуточные или конечные результаты выполнения ОМ и ВЦП за отчетный период.

«Масштаб основного мероприятия должен обеспечивать возможность контроля за ходом выполнения государственной программы, но не усложнять систему контроля и отчетности. Как правило, основное мероприятие должно быть направлено на решение конкретной задачи подпрограммы» [6].  Несколько основных мероприятий может быть направлено на решение одной задачи. Но не допускается формировать комплекс основных мероприятий, которые были бы направлены на достижение более чем одной цели подпрограммы.

К показателям и индикаторам ГП также предъявляются определенные требования [5]. Показатели госпрограмм должны соответствовать следующим требованиям:

  •  Адекватность.
    Показатель должен очевидным образом характеризовать прогресс в достижении цели ГП.
  •  Точность.
    В случае появления погрешности при измерении показателя, они не должны вести к искаженному представлению о результатах реализации ГП.
  •  Объективность.
    Показатели ГП должны объективно отражать изменения в целевой аудитории реализации ГП.
  •  Сопоставимость.
    Выбранные показатели должны быть сопоставимы со индикаторами схожих подпрограмм, а также с показателями, используемыми в международной практике.
  •  Однозначность.
    Используемые в ГП показатели должны трактоваться одинаково всеми участниками программы, должны иметь четкое и общепринятое определения и единицы измерения.
  •  Экономичность.
    При сборе данных для отчетности должно быть использовано как можно меньше затрат, так как выбранные показатели по возможности должны основываться на уже используемых способах и процедурах сбора информации.
  •  Достоверность.
    Показатели должны быть сформированы таким образом, чтобы их точность и достоверность можно было проверить в процессе независимого мониторинга и оценки реализации ГП.
  •  Своевременность и регулярность.
    Все данные, необходимые для отчетности должны быть собраны в строго определенное время и с точно определенной периодичностью.

Стоит отметить, что в российской практике при разработке ГП целевые индикаторы могут быть только количественными, никаких качественных показателей не используется. При формировании показателей ГП учитываются показатели, характеризующие достижение целей и решение задач, утвержденных Президентом РФ и Правительством РФ в рамках стратегических и программных документов. То есть цели ГП не должны противоречить или не совпадать с показателями, которые установлены в этих документах.

Порядок разработки государственных программ

Разработкой и реализацией госпрограмм занимаются ответственные исполнители. [6].  Разработка ГП осуществляется на основании перечня государственных программ, который утверждает Правительство РФ.  Данный перечень формируется Министерством экономического развития Российской Федерации (МЭР РФ) совместно с Министерством финансов Российской Федерации (Минфин РФ). Он формируется на основании положений федеральных законов, предусматривающих реализацию государственных программ, во исполнение отдельных решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также с учетом предложений ФОИВ.

С 2015 года проекты госпрограмм согласовываются и разрабатываются на портале государственных программ – www.programs.gov.ru – всеми соисполнителями и участниками программы. Участники ГП разрабатывают предложения по формированию мероприятий ГП. Соисполнители с учетом предложений участников ГП разрабатывают в соответствии с методическими указаниями предложения по формированию подпрограммы государственной программы, дополнительные и обосновывающие материалы к ней.  Ответственный исполнитель на портале ГП формирует проект ГП с учетом предложений соисполнителей и размещает все дополнительные и обосновывающие материалы к ней. Далее проект ГП с помощью портала ГП направляется на согласование соисполнителям, в Федеральную службу государственной статистики (Росстат РФ) и на рассмотрение заинтересованным ФОИВ, за исключением МЭР и Минфин РФ.

Росстат РФ должен в 20-дневный срок рассмотреть целевые показатели (индикаторы) проекта ГП, формирование официальной статистической информации по которым осуществляется в соответствии с Федеральным планом статистических работ, и значения этих показателей за отчетный период и предоставить соответствующее заключение.

Участники ГП согласовывают проект ГП в части, касающейся реализуемых ими основных мероприятий (мероприятий) и (или) ведомственных целевых программ. В случае если в проект ГП предусматривается включение ФЦП, проект ГП согласовывается только с государственными заказчиками - координаторами ФЦП. Кроме того, проект ГП в обязательном порядке должен быть согласован с МЭР и Минфином РФ. Далее проект ГП направляется Правительство Российской Федерации для согласования и утверждения.

С июля 2015 года заинтересованные ФОИВ и организации, которые не являются соисполнителями и участниками ГП смогут рассматривать проекты ГП в инициативном порядке в 10-дневный срок со дня его размещения на портале госпрограмм. Они могут представлять свои заключения о проекте ГП, которые отражают замечания и предложения в части компетенции указанных ФОИВ в соответствии с положениями о соответствующих органах и организациях.

Для обеспечения эффективного мониторинга и контроля реализации мероприятий ГП ответственный исполнитель на основе предложений соисполнителей, участников государственной программы и государственного заказчика-координатора разрабатывает детальный план-график реализации государственной программы на очередной год и плановый период. Данный план-график должен быть согласован с МЭР и Минфин РФ.

Оценка реализации государственных программ

После завершения очередного года, ответственный исполнитель совместно с соисполнителями и участниками готовит годовой отчет о ходе реализации и оценке эффективности ГП (годовой отчет) до 1 марта года, следующего за отчетным. Участники предоставляют информацию для данного отчета соисполнителям, они в свою очередь передают информацию ответственному исполнителю в срок до 20 февраля. Подготовка годового отчета производится в соответствии с методическими указаниями, разработанными МЭР РФ. Ранее годовые отчеты публиковались на сайтах ответственных исполнителей, сейчас все согласования и публикации итоговых отчетов происходят на сайте государственных программ.

Согласно изменениям, которые были внесены в порядок разработки, реализации и оценки эффективности ГП РФ, годовой отчет должен содержать[6]:

  1.  Конкретные результаты, достигнутые за отчетный период;
  2.  Перечень контрольных событий, выполненных и не выполненных (с указанием причин) в установленные сроки согласно плану реализации;
  3.  Список мероприятий, выполненных и не выполненных (с указанием причин) в установленные сроки;
  4.  Анализ факторов, повлиявших на ход реализации ГП;
  5.  Данные об использовании финансирования;
  6.  Информация о внесенных ответственным исполнителем изменениях в ГП;
  7.  Оценку эффективности ГП;
  8.  Предложения о внесении различных изменений в ГП;
  9.  Прочая информация.

Годовой отчет направляется в МЭР и Минфин РФ для рассмотрения, в течение 20 дней со дня получения от ответственного исполнителя отчета министерства направляют свои заключения в Правительство РФ.

МЭР РФ составляет сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ на основе отчетов, которые были представлены ответственными исполнителями госпрограмм, и направляет его в Правительство РФ.

По результатам оценки эффективности государственной программы Правительство РФ может принять решение о сокращении на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований на ее реализацию. Также Правительством РФ может быть принято решение о досрочном прекращении реализации некоторых мероприятий в рамках программы или же о прекращении реализации программы вообще. Однако ни в одном нормативно-правовом акте не прописано, в каком случае принимается решение о прекращении реализации программ или мероприятий.

Кроме того, Правительство РФ может принять решение о наложении (представлении Президенту РФ предложений о наложении) на руководителей ответственных исполнителей, соисполнителей и участников государственной программы дисциплинарного взыскания в связи с не достижением запланированных результатов реализации ГП.

МЭР РФ направляет в Правительство РФ ежеквартальный отчет о выполнении контрольных событий государственных программ, указанных в планах их реализации. Данные отчеты являются инструментом мониторинга реализации ГП.

Как было озвучено ранее, в годовом отчете о ходе реализации ГП ответственные исполнители должны проводить оценку эффективности ГП. В Бюджетном кодексе РФ обозначен принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает «достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)» [1]. Исходя из данного принципа, МЭР в 2013 году была пересмотрена методология оценки эффективности государственных программ.

До 2014 года в России отсутствовала единая методика оценки эффективности ГП. В 2013 году были приняты новые Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, которые вступили в силу с 15 апреля 2014 года. Ранее каждое министерство могло разрабатывать собственную методику оценки эффективности ГП, что делало невозможным сопоставление результатов различных программ. Кроме того, не существовало критериев для принятия решений о дальнейшей реализации программ.

Сегодня же происходит оценка госпрограмм по единой методологии. Оценка «снизу-вверх» предполагает следующий подход: сперва оценивается степень реализации мероприятий, затем подпрограмм и программы в целом. При единой методике становится возможным сопоставлять программы между собой по результатам проведения оценки [18].

Рассмотрим методологию оценки эффективности, принятую на сегодняшний день в России, более подробно. Оценка эффективности реализации программы оценивается с точки зрения достижения запланированных показателей и степени соответствия запланированному уровню затрат.

Эффективность реализации госпрограммы оценивается по следующей формуле [6]:

ЭРгп = 0,5* СРгп + 0,5*∑jЭРп/п*kj / j, где:

СРгп – степень реализации государственной программы;

ЭРп/п – эффективность реализации подпрограммы (ФЦП);

kj – коэффициент значимости подпрограммы (ФЦП) для достижения целей государственной программы;

j - количество подпрограмм.

При этом степень реализации государственной программы рассчитывается как сумма степеней достижения целевых показателей/индикаторов ГП:

СРгп = ∑СДгппз / М, где:

СДгппз – степень достижения планового значения показателя (индикатора), характеризующего цели и задачи государственной программы;

М – число показателей (индикаторов), характеризующих цели и задачи подпрограммы.

То есть в госпрограммах есть показатели, которые относятся только к целям госпрограммы, а есть такие, которые относятся к целям подпрограмм.

Эффективность реализации подпрограммы рассчитывается как отношение степени реализации подпрограммы и эффективности использования средств федерального бюджета:

ЭРп/п = СРп/пис, где:

СРп/п – степень реализации подпрограммы (ФЦП);

Эис – эффективность использования средств федерального бюджета.

Эффективность использования средств федерального бюджета рассчитывается как отношение запланированного и фактического уровня затрат.

Более подробная методика расчета эффективности представлена в Приложении 2.

Таблица 2. Эффективность государственных программ.

Эффективность

Значение показателя ЭРгп

Высокая

Не менее 0,9

Средняя

Не менее 0,8

Удовлетворительная

Не менее 0,7

Неудовлетворительная

В остальных случаях

Оценивание государственных программ не проводится в России, то есть, на законодательном уровне нет закрепленных требований о том, что ведомства должны проводить оценку программ.

В России переход на программный бюджет только начался. Правительство, Министерство экономического развития и Министерство финансов вносят изменения в нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы бюджета, разработки и реализации госпрограмм. На сегодняшний день уже сделаны значительные шаги по развитию программного управления в России (утверждены требования к разработке и реализации программ, внесены поправки в Бюджетный кодекс и т.д.). Основными характеристиками программного управления в России являются предъявление четких требований к основным компонентам ГП, связь основных мероприятий и индикаторов конечных целей программы, а также установление персональной ответственности руководителей ответственных исполнителей за достижение целей госпрограмм.

В России выстроена четкая система мониторинга госпрограмм. Однако оценка эффективности госпрограмм не является инструментом, который реально помогает принимать управленческие решения относительно реализации программ. На сегодняшний момент не понятно, каким образом вносятся изменения в госпрограммы, как оценка эффективности влияет на программу, используется ли она вообще, в каких случаях и на каких основаниях принимается решение о снижении финансирования или прекращении реализации программы.

Для того, чтобы понять, какова ситуация в области управления госпрограммами в зарубежных странах, необходимо проанализировать их опыт, что и будет сделано в следующей главе.


Глава 3. Анализ опыта управления государственными программами и их оценивания их реализации в зарубежных странах

Для анализа лучших практик в области управления и оценивания государственных программ, целесообразно выбрать страны, в которых бюджетный процесс похож на российский.  Поэтому в таблице представлена обобщенная информация о бюджетных процессах в различных странах, где применяется программное управление [8].

Таблица . Сравнение элементов бюджетов. Источник: Афанасьев М.П., Алехин Б.И., Кравченко А.И, и др. Технология подготовки программного бюджета. 

Страна

Степень детализации

Временной период

Правила

Фиксированные/ скользящие

Частота пересмотра

Финляндия (с 2003 г.)

Общая сумма расходов по 13 министерствам

4

Фиксированные

Каждые 4 года

Нидерланды (с 1994 г.)

4 сектора, 1 подсектор

4

Фиксированные

Каждые 4 года

Великобритания (с 1998г.)

25 департаментов

3

2 фиксированных
+ 1 скользящий

Каждые 2 года

Франция (с 2008 г.)

38 миссий

3

2 фиксированных
+ 1 скользящий

Каждые 2 года

Швеция (с 1997г.)

Общая сумма расходов,
27 сфер расходов

3

2 фиксированных
+ 1 скользящий

Каждый год

Канада (с 2007 г.)

90 ведомств, 25 функций

5

Скользящие

Каждый год

Австралия (с 1999 г.)

20 департаментов 267 программ

3

Скользящие

Каждый год

США (с 2011 г.)

Общая сумма расходов по 21 функции

5 + 5 аналитически

1 фиксированный
+ 4 скользящих

Каждый год

Россия (с 2014 г.)

39 программ

3 (1+2)

Скользящие

Каждый год

Как видно из таблицы, временной период реализации бюджетов стран составляет 3-5 лет, при этом частота пересмотра бюджетов в большинстве стран раз происходит раз в год-два года. Исходя из данной информации, были выбраны страны, в которых процесс бюджетирования условно похож на бюджет РФ. Для анализа методологии оценивания государственных программ были выбраны такие страны как США, Австралия и Канада.

США

Программно-целевое управление в США успешно используется уже несколько десятилетий. Характерно, что в настоящее время в США около 50% государственных средств расходуется в соответствии с программно-целевым подходом. Оценивание программ также встроено в систему государственного управления – каждая программа должна пройти проверку минимум один раз в пять лет вне зависимости от того, на каком этапе реализации она находится. Данные проверки позволяют экономить ресурсы, время и усилия на всех этапах формирования и реализации программы [24].

Инструмент оценивания программ Program Assessment Rating Tool (PART)

В 2001-2009 гг. в США использовался инструмент оценивания PART (Program Assessment Rating Tool). Данный инструмент был разработан Административно-бюджетным управлением (или же Бюро управления и бюджета) (the Office of Management and Budget — OMB) с целью повышения эффективности и результативности государственных программ [27].

PART должен был увеличить прозрачность программ, давать объективную информацию о реализации программ, которая помогала бы более эффективно распределять ресурсы и побуждала бы агентства работать более результативно [27].

Инструмент PART состоял примерно из 30 вопросов (их количество могло варьироваться в зависимости от типа программ). Преимущество этого метода состоит в том, что он дает интегральную оценку эффективности на основе всех важных аспектов программы – от момента разработки программной документации и до оценивания конечных  результатов программы. Все вопросы были разделены по четырем областям оценивания:

1. Цель и дизайн Программы.
Оценивалась ясность и четкость цели, насколько программа правильно разработана для того, чтобы достичь этих целей. Вес данного блока – 10%.

2.Сратегическое планирование. Оценивалась обоснованность результатов программы, их важность для долгосрочного результата.  Вес данного блока – 20%.

3. Управление программой.
Оценивалась эффективность управления агентством программой – насколько часто и полно собирались данные о реализации программы, какие процедуры существуют для этого. Кроме того оценивалась финансовая сторона реализации программы – как бюджетные средства распределяются среди исполнителей программы, насколько эффективно их использование. Вес блока – 20%.

4. Конечные результаты Программы.
Оценивалась степень достижения запланированных целей, эффективность в экономическом и общественном смысле. Вес блока – 50%.

Вопросы, которые входили в PART имели бинарный характер, то есть предполагался ответ «да» или «нет». Ответы при этом должны были быть объективно обоснованными.

После ответов на все блоки вопросов рассчитывался интегральный показатель, результатом оценивания являлось присвоение каждой программе определенное количество баллов – от 0 до 100 (сто баллов – лучший результат), и конечный рейтинг. Программа при этом могла быть:

  •  Эффективная (85-100 баллов).
  •  Умеренно эффективная (70-84 баллов).
  •  - Программа могла быть: и ли амм в ля улучшения межведомственного сотрудству между агентствами и ведомствами для достижения общиАдекватная (50-69 баллов).
  •  Неэффективная (0-49 баллов).

После присвоения рейтинга программе давались рекомендации по ее улучшению, о выполнении которых агентство должно было отчитаться в годовом отчете о своей деятельности [43].

В 2009 году инструмент PART был отменен в силу политических причин. Президент Барак Обама, который является представителем партии демократов, заявил о новом этапе в области оценивания реализации программ. В настоящее время руководители ведомств устанавливают стратегические цели, ежегодно демонстрируют прогресс в их достижении, объясняют тенденции, причины отклонений, но не устанавливают рейтинг успешных и неуспешных программ, как это было раньше.

Оценка реализации государственных программ

В 2010 году был принят «Усовершенствованный закон об оценке результатов деятельности государственных учреждений» [24] (GPRA modernization act of 2010 – GPRAMA). GPRAMA изменил систему планирования и отчетности. Согласно данному закону федеральное Правительство раз в четыре года устанавливает приоритетные направления развития. Бюро управления и бюджета (the Office of Management and Budget — OMB) раз в два года устанавливает общее количество приоритетных целей для ведомств и распределяет их среди них. Каждое ведомство разрабатывает Стратегический план (Agency Strategic plan), где отражаются стратегические цели агентств и задачи, способствующие достижению установленных показателей. Ведомства разрабатывают ежегодные планы выполнения (Annual Performance Plan (APP), ежегодно отчитываются о прогрессе реализации программ и своей деятельности (Annual Performance Report (APR), предоставляют финансовые отчеты по затраченным бюджетным ресурсам (Agency Financial Report (AFR)[38].

Для оценивания ежегодных результатов выполнения используются данные ежегодных отчетов о деятельности (Annual performance report). Счетная палата США издала руководство по оцениванию этих ежегодных отчетов: The Results Act: An Evaluator’s Guide to Assessing Agency Annual Performance Plans. Оценка разбивается на три основные части, внутри каждой части задается определенное количество вопросов, при ответе на которые и получается общая оценка. Три основных вопроса: 1) В какой степени план выполнения дает четкую картину желаемых результатов? 2) Насколько хорошо в плане выполнения обоснованы стратегия и ресурсы, необходимые для достижения поставленных целей? 3) Насколько поставленные цели и результаты работы реально могут быть достигнуты. Ответы на три ключевых вопроса позволяют судить, насколько план был выполнен и отвечает всем требованиям. При этом План может быть отнесен к трем категориям: отвечает требованиям (generally meets), частично отвечает требованиям (partially meets), не отвечает требованиям (falls well short of meeting). И, естественно, по результатам оценивания программы могут пересматриваться, определяться новые пути достижения целей программы [50].

Каждый квартал главы ведомств должны представлять отчет о прогрессе реализации программы (Quarterly priority progress reviews), в котором оценивается, насколько реализуемые программы и мероприятия способствуют достижению приоритетных целей; цели категоризируются по их риску быть не достигнутыми. Для тех целей, которые находятся в зоне риска, пересматриваются и/или определяются новые стратегии достижения [24].

«Усовершенствованный закон об оценке результатов деятельности государственных учреждений» направлен на установление сотрудничества между агентствами и ведомствами для достижения общих целей, предотвращает дублирование функций и целей [25]. Кроме того, данный закон устанавливает ответственность и подотчетность глав министерств и агентств за достижение поставленных целей, «смещает акцент с рейтинговой системы оценки программ к более реалистичному установлению целей и более глубокой и комплексной оценке результатов» [42].

Во исполнение требований GPRAMA, был создан вебсайт www.performance.gov, который содержит информацию о программах, которые реализует каждое ведомство, информацию о реализации программ каждого ведомства, все отчетные документы по программам.  

Оценка государственных программ

Ежегодно Счетная палата США проводит оценку и анализ государственных программ с целью увеличения результативности (effectiveness) и экономичности расходования бюджетных средств. Оценка программ направлена на снижение и устранение фрагментации (fragmentation), перекрытия (overlap) и дублирования (duplication) целей и расходов государственных программ.

Фрагментация возникает тогда, когда несколько ведомств реализуют программы в одном и том же направлении определенной области государственной политики. Перекрытие – это ситуация, когда несколько ведомств имеют похожие цели, реализуют одно и то же мероприятие. Дублирование возникает в случае, когда ведомства осуществляют одни и те же действия (реализуют государственные программы), которые направлены на одну и ту же группу бенефициаров результатов программы.  

Счетная палата США выявляет области государственной политики, по которым реализуют программы и расходуются бюджетные средства. По результатам оценивания выявляются одинаковые функции, цели и расходы каждого ведомства, даются рекомендации (конкретные действия) по снижению или устранению дублирования, перекрытия и фрагментации целей и расходов программ. Данные рекомендации должны быть использованы ведомствами, так как в ежегодном отчете происходит анализ выполнения предыдущих рекомендаций. Стоит отметить, что все рекомендации и статус их исполнения можно найти на сайте Счетной палаты США (http://www.gao.gov/duplication/action_tracker/all_areas).

Исходя из данной информации, можно сделать вывод, что в США существует четкое разграничение ответственности по направлениям и областям государственной политики: каждое министерство должно выполнять только те функции и реализовывать программы, которые находятся в области его ответственности. Кроме того, при реализации государственных программ не должно быть дублирования целей и, как следствие, расходов на достижение этой цели среди различных ведомств.  

Оценивание программ также встроено в бюджетный процесс США. Счетная палата США (U.S. Government Accountability Office (GAO)) проводит оценку государственных программ различных ведомств, при этом цели и виды оценивания могут быть различными. Сами ведомства также проводят оценку своих программ. В виду того, что в США существует множество различных программ, оценка программы происходит минимум один раз в пять лет. Оценивание программ направлено на глубокое понимание процессов внутри программы, оценивается эффективность программы, эффективность расходования бюджетных средств. Результаты оценивания не используются для принятия управленческих решений относительно перераспределения финансирования неэффективных программ.

Счетная палата США издает различные стандарты и руководства по оцениванию Программ, которые должны быть использованы в ведомствах. Согласно руководству Performance Measurement and Evaluation: Definitions and Relationships, GAO-11-646SP, May 2011 Счетная палата США предлагает использовать следующие типы оценивания программ: [36]:

  •  Процессное оценивание (process evaluation) – оцениваются мероприятия, осуществляющиеся в рамках программ, насколько они соответствуют требованиям;
  •  Оценивание результатов (outcome evaluation) – оцениваются непосредственные результаты программы, насколько они соответствуют запланированным показателям, каким образом получились данные результаты.
  •  Оценка влияния (impact evaluation) – оценивается чистый эффект от программы, сравниваются эффект влияния на целевую аудиторию «с» и «без» программы.
  •  Анализ «затраты-выгоды» и «затраты-эффективность» - оценивается достижение запланированных результатов и затраченные на это ресурсы. При анализе «затраты-эффективность» измеряется сколько затрачено ресурсов для достижения одной поставленной цели. А анализ «затраты-выгоды» нацелен на определение всех затрат и выгод в денежном выражении.  

Счетная палата США разработала Стандарт, который помогает выбрать дизайн для различных типов оценивания – Designing Evaluations: 2012 Revision (Supersedes PEMD-10.1.4) GAO-12-208G [23].

В США на федеральном уровне Счетная палата США и Бюро управления и бюджета предлагают использовать различные методы оценивания, то есть оценку реализации (performance evaluation), оценку влияния и результатов (impact and outcome evaluation), процессную оценку, различные экспериментальные и квази-экспериментальные подходы. Однако некоторые ведомства отдают предпочтения некоторым методом в большей степени. Так, например, Департамент образования и науки США отдает предпочтение научным методам оценивания, а Национальный институт юстиции – квази - экспериментальным методам [31].

Стоит также отметить, что министерства США также разрабатывают собственные стандарты оценивания в связи с существующей спецификой оценки в зависимости от разного вида деятельности.

На сегодняшний день в США ведомствами устанавливаются стратегические цели, ежегодно и ежеквартально демонстрируется прогресс в их достижении, описываются основные тенденции и отклонения, объясняются причины этих отклонений от намеченных целей, но не устанавливают рейтинг эффективных и неэффективных программ, как это было до 2009 года. На данный момент в США нет единого инструмента оценки эффективности государственных программ, которым был PART. Ежеквартальные и ежегодные отчеты показывают прогресс реализации программы, на их основе корректируются способы достижения поставленных целей, но результаты оценок не позволяют оценить успешность программ и не используются при принятии решений о перераспределении бюджетных средств.

Для России, перед которой стоит задача снижения государственных расходов, можно взять на вооружение данный инструмент оценки эффективности госпрограмм. Идея оценивания программы по нескольким направлениям – цель и дизайн программы, стратегическое планирование, управление программой и конечные результаты, – заслуживает внимания. Особенно интересным представляется оценивание управления программой. Однако слепое копирование этого механизма не приемлемо и его необходимо подстроить под российскую действительность.

В США происходит не только мониторинг показателей программ, но также и оценивание программ, которое осуществляет как само ведомство, так и Счетная палата США. При этом дублирования оценивания не происходит, так как цели оценки могут быть совершенно различными.

Использование логических моделей при оценивании и разработке программ позволяет четко понимать логику и подход к программам. Данный инструмент необходимо внедрить в российскую практику управления государственными программами.

Канада

В 2007 году с приходом нового руководства была обозначена цель: переход к бюджетированию и отчетности с учетом информации о результативности расходов (performance-informed budgeting and reporting) [29]. Государственные ведомства Канады обязаны осуществлять наиболее эффективное предоставление услуг в рамках национальных приоритетов и существующих программ, иметь ясные конечные цели своей деятельности и достигать результаты, которые можно измерить с помощью показателей результатов. 

Все федеральные Министерства, агентства и корпорации, которые получают денежные средства в ходе исполнения закона о бюджете, обязаны ежегодно предоставлять стратегические доклады (strategic reviews) по всем прямым программным расходам. В каждом стратегическом докладе содержится анализ программных мероприятий по каждой из стратегических целей. В рамках каждой стратегической цели представлено несколько программ (или программных мероприятий), по каждой программе представлено несколько показателей результативности [41].

Каждый год стратегические доклады публикуются в бюджете правительства (the Government's Budget). Информация, относящаяся к этим докладам, а именно, Доклады о планах и приоритетах (Reports on Plans and Priorities) и Доклады о результатах деятельности ведомств (Departmental Performance Reports) также представляются в Парламент ежегодно.

Доклады о планах и приоритетах – это план расходов каждого департамента и агентства, охватывающих трехлетний период. Он содержит информацию о приоритетах ведомств, запланированных и ожидаемых результатах, методах и требуемых ресурсах для их достижения, информация обо всех достигнутых результатах деятельности ведомств, при этом легко найти, какой показатель к какой именно программе относится [44].

Доклады о результатах деятельности ведомств представляют собой ежегодные отчеты ведомств о запланированных и достигнутых результатах деятельности, затраченных ресурсах, проводится анализ рисков, которые могут повлиять на реализацию программ. Каждое ведомство составляет отчет, в котором происходит анализ своей деятельности через Архитектуру согласованности программ (Program Alignment Architecture – РАА).

Архитектуру согласованности программ представляет собой диаграмму, на которой отображаются программы департамента, как они взаимодействуют между собой для достижения различных целей для канадцев посредством Стратегических результатов (Strategic Outcomes), Программ (Programs) и Субпрограмм (Sub-programs).  Стратегический результат – это долгосрочный результат, выгода, которую министерство нацелено достичь при реализации утвержденных программ. Программа – это группа активностей (направлений деятельности), которые направлены на достижение одной и той же цели (название программы совпадает с целью, которую оно призвано достичь). А суб-программа – это направление деятельности ведомства[49].

Ниже представлен пример Архитектуры согласованности программ Казначейства Канады: Стратегический результат Казначейства Канады – это развитие подотчетности в органах государственного управления и адекватное распределение ресурсов для достижения запланированных целей. Этот результат является основой при интеграции системы планирования, где особое внимание уделяется распределению ресурсов и контролю за их аллокацией. Кроме того, стратегический результат обеспечивает рамки для развития систем управления, планирования и принятия решений посредством предоставления финансовой информации и данных о реализации программ.

Рисунок 6.  Архитектура согласованности программ Казначейства Канады. Источник: The Programs of the Secretariat. Источник: Официальный сайт Treasury Board Secretariat. URL: [http://www.tbs-sct.gc.ca/tbs-sct/abu-ans/tbs-sct/paa-aap-eng.asp].

Оценка государственных программ

В 2009 году правительство Канады начало реализовывать новую политику в области оценки государственных программ [51]. Главный акцент был сделан на получении необходимой информации об эффективности программ в ходе оценки, необходимой для функционирования Системы управления расходами (Expenditure Management System – ЕMS). Первые четыре года были объявлены переходным периодом, поэтому, начиная с 2013 года, оценка программ является повсеместной практикой. Каждый год ведомство должно оценить примерно 20% всех своих прямых расходов, направленных на реализацию программ, для того, чтобы в пятилетний бюджетный период оценить все прямые затраты. Каждое ведомство должно составлять пятилетний план оценивания (departmental evaluation plan), который должен быть утвержден Казначейским управлением Канады.

В каждом ведомстве создан комитет оценки, который создается для оценивания государственных программ согласно утвержденному плану оценивания. В данный комитет обязательно входят главы департаментов, член от Секретариата Казначейского управления и независимый внешний эксперт.

В Канаде фокус оценки направлен на проблему value-for-money (полученная польза, ценность от потраченных денег). Оценка проводится в двух основных направлениях: актуальность (релевантность) программы и ее реализация [51]. Во-первых, оценивается необходимость в данной программе и ее соответствие приоритетам государства. Во-вторых, все программы оцениваются с точки зрения результативности, эффективности (effectiveness и efficiency) и экономичности (economy).

Более детальные методики и дизайн оценивания разрабатывает само ведомство. То есть, в Канаде отсутствует единая методика оценивания государственных программ.

С принятием новой политики в области оценивания, руководители ведомств лично ответственны за реализацию функции оценивания внутри ведомств.

В Канаде действует механизм обязательного перераспределения ассигнований в пользу наиболее приоритетных и эффективных программ. Ведомства обязательно должны определять 5% программных расходов, которые предоставляются наименее результативным или приоритетным программам, и перераспределять их в пользу более приоритетных и эффективных программ.

Потенциал для улучшения / реинвестирования

Потенциал для реинвестирования

Главный кандидат на перемещение

Вторичный кандидат на перемещение

Таким образом, в каждом ведомстве Канады создаетсян комитет оценки, который проводит оценку программ, которые реализует это ведомство, согласно утверждённому пятилетнему плану оценивания. В данный комитет входят глава ведомства, представитель от Секретариата Казначейского управления и независимый внешний оценщик. Данная практика позволяет увеличить объективность оценивания программ. Оценка направлена на оценивание полезности от затраченных средств (value-for-money): экономическая и общественная эффективность, экономичность и релевантность программы. В Канаде установлена личная ответственность руководителей ведомств за реализацию оценивания программ. При этом реализуется перераспределение 5% бюджетных расходов от низкоприоритетных и низко результативных программ к более приоритетным программам. И это перераспределение осуществляет само ведомство.

Австралия

Прежде чем рассмотреть систему отчетности и мониторинга в Австралии, необходимо вкратце описать бюджет этой страны, который состоит из четырех уровней [39]. Первый уровень – это «портфели» расходов, которые представляют собой расходы отдельного сектора государственного управления (расходы нескольких ведомств).  Второй уровень представляет собой расходы отдельного ведомств, которые действуют в рамках реализации определенного портфеля. Каждое ведомство имеет высокую степень свободы при распоряжении выделенных средств и обладает полномочиями по установлению приоритетов в собственных расходах. Третий уровень бюджета представляет собой конечные результаты и цели государственных программ. Бюджетные средства распределяются с учетом достижения конечных результатов. Существуют требования, согласно которым увеличение расходов или новые виды расходов должны быть подкреплены целевыми показателями или оценками результативности. Для этого каждым министерством составляются Плановый документ (portfolio budget statement, PBS2), представляющий собой бюджетную заявку на дополнительное финансирование и описание планируемых результатов госпрограммы. Четвертый уровень программного бюджета Австралии представлен в виде ресурсов органа власти и административных ресурсов (средств, направляемых на финансирование собственной деятельности органа власти, например, расходы на заработную плату, приобретение товаров и услуг, другие операционные расходы) [10, c.20].

Оценка реализации государственных программ

Активное внедрение инструментов программно-целевого управление началось в 1996 году, когда началась деятельность Национальной комиссии по вопросам аудита (National Commission of Audit 1996), образованной Правительством Австралии. Следуя рекомендациям Национальной комиссии, в 1999-2000 годах был осуществлен переход к использованию метода начислений в бюджетном учёте, начато внедрение системы управления по результатам (конечным и непосредственным), а также повышена ответственность и расширены возможности руководителей органов исполнительной власти (Public Service Act 1999).

Руководители стали обладать большей степенью свободы распоряжения предоставленными ресурсами, однако при этом необходимо было соблюдать требования эффективного и экономного использования общественных финансов. Новые подходы предполагают также использование такого инструмента, как соглашения (performance agreements) о результатах деятельности между министрами и руководителями подведомственных организаций. Такие соглашения включают в себя перечень основных целей и задач, поставленных перед руководителем и его организацией, за достижение которых он является ответственным [40].

Руководители госорганов являются ответственными за финансовую и нефинансовую информацию. Управление по результатам (включая меры, предпринимаемые для достижения результатов, и оценка выполнения программ) считается в Австралии сферой ответственности отдельных министерств (и подведомственных агентств), однако планируемые конечные результаты должны быть согласованы с Министерством финансов.

Применяемые Австралийским правительством подходы к управлению по результатам требуют от каждого министерства определения показателей конечных и непосредственных результатов госпрограмм и их эффективности, а затем – использования этой информации в целом ряде бюджетных документов, используемых для описания государственных программ. Ежегодно каждое министерство представляет отчётный документ (annual report), представляющего собой отчёт о ходе и результатах реализации госпрограмм в рамках направления по итогам года, представляемый через 4 месяца после окончания финансового года.

Ежегодный отчет ведомств очень напоминает оценку эффективности реализации госпрограмм в России, но только не происходит расчет обобщенного показателя эффективности. В отчете должны быть описаны цели программы, как они достигаются, степень их достижения, степень использования бюджетных ассигнований, объяснение отклонений от запланированных показателей, отчетность по KPI [35].

Бюджетные заявки (PBS), которые уже упоминались выше, представляются в Парламент в рамках бюджетного процесса и публикуются. В бюджетных заявках содержится финансовая и нефинансовая информация на уровне портфеля (portfolio) и отдельных агентств относительно реализуемой политики и программных инициатив Правительства [24]. В PBS обязательно при формировании системы показателей, которая характеризует конечные результаты программ, ведомства должны использовать ключевые показатели эффективности (Key Performance Indicators, KPI), для того, чтобы отразить непосредственные и конечные результаты, эффективность программы и её социально-экономические эффекты, а также вклад программы в цели Правительства. Однако более подробное рассмотрение данного инструмента не входит в рамки данного проекта.

Все министерства Австралии ставят перед собой несколько важных стратегических целей, для достижения каждой цели реализуется несколько государственных программ. Показатели результатов представляются для каждой программы: это - информация о фактически достигнутых результатах (deliverables) и ключевых индикаторах результативности (key performance indicators).

По итогам проведенного анализа можно сказать, что ни в одной зарубежной стране не проводится ежегодно оценка эффективности программ. За рубежом проводится оценка реализации программы, где проводится анализ достигнутых результатов, в случае отклонения от запланированных результатов дается обоснование отклонения и меры по их предотвращению. Кроме того, дается информация об использовании бюджетных средств. То есть зарубежные законодатели не утверждают, что они оценивают эффективность программы. Происходит оценка прогресса программы, по результатам которой происходит корректировка способов реализации программы.


Глава 4. Предложения по использованию зарубежного опыта в области управления и оценивания государственных программ в Российской Федерации

На сегодняшний день преждевременно говорить о полном внедрении программного планирования и бюджетирования в систему государственного управления России. Председатель Счетной палаты РФ Татьяна Голикова в своем докладе «О прогнозе социально-экономического развития РФ до 2017 года и параметрах проекта федерального бюджета на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» на парламентских слушаниях в Совете Федерации констатировала, что государственные программы не могут рассматриваться как «полноценный и действенный инструмент формирования и исполнения бюджета» [26]. Она отметила, что в программах существует некорректность и несогласованность целей и задач программ, отсутствует система управления рисками [26].

По итогам 2013 года степень достижения показателей программ составляет в среднем 91%. «Из 380 предусмотренных контрольных событий в отчётном году исполнено 329, степень реализации – 86%... По уровню кассового исполнения расходы федерального бюджета по госпрограммам в целом – это 96%» [14].

Для решения проблемы повышения результативности государственных программ можно использовать опыт США, где Счетная плата ежегодно проводит подобный анализ. Она выявляет области государственной политики, по которым реализуются программы и расходуются бюджетные средства. По результатам оценивания выявляются одинаковые функции, цели, расходы каждого ведомства и пересечение областей ответственности, даются рекомендации (и определяются конкретные действия) по снижению или устранению дублирования, перекрытия и фрагментации целей и расходов программ.

В России же Счетная плата РФ выполняет функции по аудиту (контролю) расходования бюджетных средств, но не выявляет расходы на реализацию подпрограмм и мероприятий, которые дублируют друг друга. Также Счетная плата РФ участвует в экспертизе проекта федерального бюджета, проводит аудит государственных программ РФ (ФЦП), который применяется для оценки качества их формирования и реализации в части:

1) соответствия хода и результатов их реализации заданным требованиям;

2) обоснованности и соблюдения графиков выполнения отдельных этапов работ и сведений о ресурсном обеспечении;

3) соотношения результатов с затраченными федеральными ресурсами [4].

По результатам оценки эффективности государственной программы Правительство Российской Федерации может принять решение о сокращении на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований на ее реализацию или о досрочном прекращении реализации основных мероприятий или государственной программы в целом начиная с очередного финансового года. Однако ни в одном нормативно-правовом акте не указано, на каком основании принимается это решение – где тот критический показатель неэффективности программы, после которого будет пересмотрена программа, снижено ее финансирование.  

Кроме того, непонятно и ни в одном НПА не прописано, как используется информация по результатам оценки эффективности. То есть результаты оценивания программ не используется вообще. Согласно последним предложениям Минфина в мае 2015 г. планируется сокращение финансирования госпрограмм в бюджете 2016-2018 гг.: «В среднем сокращение госпрограмм в следующем году может составить 16,3% от заложенного в действующем трехлетнем бюджете уровня. В 2017 и 2018 году сокращение инвестрасходов продолжится по нарастающей — на 19,5% и 29,3% соответственно» [24]. Однако предложения по сокращению финансирования не учитывали оценку эффективности программ по итогам 2014 года.

Согласно оценке эффективности наиболее эффективными программами являлись: «Развитие физической культуры и спорта», «Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 года», «Развитие здравоохранения», «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами», «Развитие рыбохозяйственного комплекса», «Развитие культуры и туризма» [18]. Данные программы как наиболее эффективные должны были в наименьшей степени подвергнуться сокращению финансирования. Но как видно из ниже приведенной таблицы это не так:

Таблица 3. Секвестр бюджета 2016. Источник: «Затянуть пояса: кто больше всех пострадает от секвестра бюджета 2016 года // РБК. 20.05.2015 [22].

Государственные программы

Сколько предлагается выделить денег на госпрограммы в 2016 году, млрд руб.

Изменение по сравнению с действующим бюджетом, %

1

Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков

812,4

4,8

2

Внешнеполитическая деятельность

87,3

-1,3

3

Социальная поддержка граждан

1154,9

-6,5

4

Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами

603,4

-9,5

5

Управление федеральным имуществом

22,6

-11,1

6

Информационное общество (2011–2020 годы)

96,6

-11,4

7

Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности

110,1

-12,2

8

Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 года

5,6

-12,2

9

Развитие атомного энергопромышленного комплекса

84,7

-12,4

10

Развитие Северо-Кавказского федерального округа на период до 2025 года

13,3

-13,4

...

30

Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности

716,7

-23,9

31

Обеспечение государственной безопасности

1,1

-24,3

32

Воспроизводство и использование природных ресурсов

47,9

-26,8

33

Закрытая часть госпрограмм

773,9

-27,2

34

Охрана окружающей среды на 2012–2020 годы

26

-28,7

35

Развитие науки и технологий на 2013–2020 годы

129,9

-28,9

36

Развитие фармацевтической и медицинской промышленности на 2013–2020 годы

12,6

-31,4

37

Космическая деятельность России на 2013–2020 годы

155,9

-31,5

38

Развитие судостроения на 2013–2030 годы

7,2

-61,6

39

Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона

18,2

-70,6

Возникает вопрос: зачем проводить оценку государственных программ, если не пользоваться ее результатами? Оценка является очень полезным инструментом, поэтому нужно пользоваться преимуществами, которое оно предоставляет – необходимо использование результатов оценивания при принятии управленческих решений.

Информация о неэффективных программах должна позволять осуществить перераспределение бюджетных средств от неэффективных к эффективным программам. Можно использовать опыт Канады, где министерства обязаны перераспределять 5% государственных расходов наименее результативных и приоритетных программ в пользу более приоритетных и результативных программы. Тогда нужно более детально изучить механизм и метод распределения программ по степени приоритетности и отдачи от программы. Однако, учитывая специфику нашей страны, может возникнуть проблема взаимодействия между различными ведомствами. Кроме того, перераспределение бюджетных средств будет обоснованным только при наличии качественного инструмента оценки госпрограмм.

При реализации госпрограмм устанавливается персональная ответственность руководителей и ответственных исполнителей за достижение целей госпрограмм. После проведения оценки эффективности программы Правительство РФ может принять решение о наложении (представлении Президенту Российской Федерации предложений о наложении) на руководителей ответственных исполнителей, соисполнителей и участников государственной программы дисциплинарного взыскания в связи с недостижением запланированных результатов реализации государственной программы. Однако необходимо четко определить, сколько результатов может быть не достигнуто, чтобы наложить дисциплинарное взыскание.

Оценка эффективности госпрограмм проводится на этапе разработки и реализации программ. Стоит также оценивать эффективность ГП на этапе завершения. Это потребует внесения изменений в документы, регулирующие порядок разработки, реализации и оценки эффективности госпрограмм РФ).

При разработке обосновывающих документов приводится анализ рисков программы, описание механизмов управления рисками и мер по их минимизации. Данная информация никак не используется при управлении программой (это подтверждает отчет Счетной палаты РФ [12]). Следовательно, необходимо разработать систему управления рисками при реализации госпрограмм.

Что касается полноценной оценки программы, то ни в одной стране нет единой методики, есть общие требования к проведению оценки. И это логично, ведь оценивание программы может иметь различные цели (классификация оценок приведена в первой главе работы). Однако в России нет даже общих стандартов проведения оценивания программ. Оценивание государственных программ не проводится в России, то есть, на законодательном уровне нет закрепленных требований о том, что ведомства должны проводить оценку программ (глубокое изучение процессов и результатов программ). Необходимо использовать опыт зарубежных стран, в которых оценка программ производится раз в несколько лет. В виду того, что на сегодняшний день в России всего 39 программ, то оценку можно проводить раз в три года. Кроме того, необходимо или создать внутри каждого министерства или отдельное ведомство, которое бы занималось оцениванием госпрограмм. В созданные комитеты (или ведомство) могут входить независимые эксперты, что позволит повысить объективность оценивания программ (опыт Канады).

В требованиях к разработке госпрограмм четко указано, что планируемые индикаторы госпрограмм должны соответствовать целям основных стратегических документов РФ.  При этом необходимо отражать связь между основными мероприятиями и индикаторами конечных целей программы. Однако на практике этого часто не происходит.

Как было сказано во второй главе диссертации, до 2014 года в России отсутствовала единая методика оценки эффективности ГП. В 2013 году были приняты новые Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, которые вступили в силу с 15 апреля 2014 года. Основное нововведение единой методики – это связь между мероприятиями и целями подпрограммы. Согласно порядку разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ «несколько основных мероприятий может быть направлено на решение одной задачи. Однако не допускается формирование основных мероприятий, реализация которых направлена на достижение более чем одной цели подпрограммы ГП (за исключением основных мероприятий, направленных на нормативно-правовое и научно-методическое (аналитическое) обеспечение реализации подпрограммы)» [6].

Для разработки собственных предложений по применению зарубежного опыта была выбрана государственная программа «Информационное общество» (2011-2020 гг.). Программа состоит из 4 подпрограмм и ФЦП:

  1.  Подпрограмма 1 «Информационно-телекоммуникационная инфраструктура информационного общества и услуги, оказываемые на ее основе». Цель: создание условий для равного уровня доступности к современным информационно-телекоммуникационным технологиям.
  2.  Подпрограмма 2 «Информационная среда». Цель: обеспечение равного доступа населения к медиасреде.
  3.  Подпрограмма 3 «Безопасность в информационном обществе». Цель: создание инфраструктуры, обеспечивающей информационную безопасность государства, граждан и субъектов хозяйственной деятельности.
  4.  Подпрограмма 4 «Информационное государство». Цель: повышение уровня взаимодействия граждан, организаций и государства на основе информационных  и телекоммуникационных технологий.
  5.  Федеральная целевая программа «Развитие телерадиовещания в Российской Федерации на 2009 - 2015 годы». Цель: развитие информационного пространства Российской Федерации; обеспечение населения многоканальным вещанием с гарантированным предоставлением общероссийских обязательных общедоступных телеканалов и радиоканалов заданного качества; повышение эффективности функционирования телерадиовещания.

Реализация ГП планируется в 2 этапа: 1 этап - 2011 - 2014 годы; 2 этап - 2015 - 2020 годы. При этом объем бюджетных ассигнований Программы составит: 1 этап –506191687,47 тыс. рублей; 2 этап – 649312065,5 тыс. рублей.

По результатам проведенного анализа данной госпрограммы было обнаружено, что основные мероприятия связаны с несколькими показателями госпрограммы. Получается, что мероприятия направлены на достижения различных целей. Кроме того, в госпрограмме есть показатели, которые относятся только к целям госпрограммы, а есть такие, которые относятся к целям подпрограмм. Необходимо для каждого непосредственного результата выработать показатели, которые бы способствовали достижению конечных целей подпрограмм и программы. Необходимо четкое разделение показателей программы с привязкой к целям подпрограмм и программы в целом.

Для этого можно предложить использовать такой инструмент, как построение логических моделей программ (подробно логические модели описаны в главе №1).

Если строить простую логическую модель без измерения показателей, то в качестве влияния (impacts) можно использовать «Цель» госпрограммы. В частности, для ГП «Информационное общество» это – «Повышение качества жизни граждан на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий».

В качестве долгосрочных конечных результатов (long-term outcome) ГП можно использовать цели, относящиеся к ГП.

Конечными результатами (mid-term outcome) ГП будут в этом случае цели подпрограмм и ФЦП.

Непосредственными результатами (outputs) выступают показатели (индикаторы) подпрограмм (у каждой подпрограммы свой набор показателей).

В качестве действий (activities) можно использовать основные направления мероприятий подпрограммы (название направления).

Наконец под ресурсами (inputs) для упрощения будем понимать только выделяемые денежные средства и сотрудников ведомств, занимающихся реализацией госпрограмм. В реальности для каждого вида действий будет свой набор входных ресурсов.

Однако в этом случае мы получим не совсем корректную модель, так как наши действия являются входом для нескольких непосредственных результатов, что не совсем правильно, так как построение логической модели предполагает анализ причинно-следственных связей по типу «если-то». В данном же случае получается, что наше «если» ведет к нескольким «то», которые в конечном итоге направлены на один конечный результат.

Построенная логическая модель будет иметь следующий вид:


 


Кроме того, можно построить другую логическую модель программы, тем не менее она также не будет соответствовать всем требованиям построения логической модели (отсутствие причинно-следственных связей по типу «если-то»).

При разработке государственных программ составляется множество дополнительных и обосновывающих материалов. Среди них можно выделить прогноз ожидаемых результатов государственной программы, характеризующих целевое состояние (изменение состояния) уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики и т.д.

В качестве показателя «влияние» можно использовать показатели госпрограммы.

Конечными результатами (outcomes) будут цели подпрограмм и ФЦП, но для них необходимо разрабатывать показатели.

Непосредственными результатами (outputs) будем считать показатели подпрограмм.

В качестве действий (activities) можно использовать Основные направления мероприятий подпрограмм.

Под ресурсами (inputs) для упрощения будем понимать только денежные средства, сотрудников ведомств, занимающихся реализации госпрограмм. В реальности для каждого вида действий будет свой набор входных ресурсов.



Вышеприведенные модели невозможно использовать для оценивания программ, так как нет показателей для оценивания. На сегодняшний день в РФ используется комплексная оценка, которая совмещает в себе оценку эффективности и результативности. Подход, который предлагается в данной работе – это использование логических моделей при разработке программ и подпрограмм. При этом более целесообразно проводить оценку эффективности подпрограмм. 

При данном подходе построение логической модели будет выглядеть следующим образом: основные мероприятия в совокупности должны быть направлены на достижение показателей подпрограммы; показатели подпрограммы в совокупности должны быть направлены на достижение показателей госпрограммы. В итоге, реализация предлагаемой модели потребует пересмотреть полностью подход к формированию госпрограмм в России.

Рисунок 10. Использование логических моделей при разработке государственных программ. Авторская разработка.

При этом логическая модель подпрограммы будет выглядеть следующим образом:

Рисунок 11. Логическая модель подпрограмм. Авторская разработка.

При этом оценивать можно несколько результатов программ:

  1.  Результативность= Желаемый результат / Конечный результат
  2.  Эффективность = Непосредственный результат / Использованные ресурсы
  3.  Анализ «Затраты-эффективность» = Конечный результат / Использованные ресурсы.

Рисунок 12. Взаимосвязь компонентов логической модели и видов оценивания.

Источник: Literature review. Measuring compliance effectiveness. Australian Taxation Office. 2007 [60]

Подводя итог проведенному анализу зарубежных и российского подходов к оценке эффективности государственных программ можно сделать вывод, что на сегодняшний день ни в одной стране нет единого подхода и единой методики к оцениванию госпрограмм.  Однако единым инструментом, который используется в зарубежных странах – это использование логических моделей при разработке и оценивании государственных программ. Именно использование данного инструмента позволит унифицировать оценивание основных компонентов оценки – результативность, эффективность и проводить анализ «затраты-эффективность».


Заключение

Экономия бюджетных средств на реализацию государственных программ является актуальной проблемой на сегодняшний день в России. Оценка государственных программ является одним из способов для ее решения. Оценивание госпрограмм является инструментом, который позволяет получить картину о ходе выполнения программ и помогает получить информацию для принятия решений относительно дальнейшей реализации программ.

При процессе реализации любого проекта или программы целесообразно учитывать уже накопленный опыт. Это открывает возможности для того, чтобы избежать типичных ошибок и, одновременно, интегрировать в процессы управления наиболее успешные подходы, доказавшие свою эффективность на практике. Не смотря на то, что в нашей стране уже официально принята методология оценивания эффективности реализации государственных программ, анализ лучших практик может повысить эффективность управления госпрограммами.

При этом в зарубежных странах выделяется 2 основных вида отслеживания прогресса реализации программ: оценка реализации программ (мониторинг) и оценка программы. Оценка реализации программы – это «продолжающийся на протяжении всего срока реализации программы мониторинг и отчет о достигнутых результатах программы в сравнении с запланированными целями» [37]. То есть это отслеживание степени достижения целей программы, сравнение фактических и запланированных целей, показателей программы, мониторинг реализации программы. «Оценивание программ – это систематическое изучение с использованием исследовательских методов для сбора и анализа данных для оценки того, насколько хорошо программа осуществляется и почему» [23].  Оценивание позволяет отвечать на специфические вопросы о реализации программы, может фокусироваться как на процессах, так и на результатах программы, это глубокое погружение в изучение процессов программы.

В России на сегодняшний день происходит совмещение двух видов оценивания – мониторинг совмещен с оценкой эффективности программ. При этом эффективность программы рассчитывается как интегрированный показатель – оценивается эффективность использования бюджетных средств (сравнивается планируемый и реальный уровень затрат) результативность основных мероприятий, целей подпрограмм и программы.

Результаты оценивания госпрограмм должны быть использованы при принятии решений относительно реализации госпрограмм, однако в России этого не происходит. Согласно последним предложениям Минфина в мае 2015 г. планируется сокращение финансирования госпрограмм в бюджете 2016-2018 гг.[22], при этом на данное сокращение никак не повлияли результаты оценки эффективности госпрограмм, которые были представлены в Правительстве РФ в апреле 2015 года [18].

Подход, предлагаемый в работе требует использования логической модели при разработке и оценивании госпрограмм. Программы должны разрабатываться таким образом, чтобы основные мероприятия в совокупности были направлены на достижение показателей подпрограммы; показатели подпрограммы в совокупности должны быть направлены на достижение показателей госпрограммы. Для возможности оценивания результативности, эффективности и проведения анализа «затраты-эффективность» необходимо разрабатывать показатели (индикаторы) для каждого из этих компонентов.


Список источников

  1.  Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (ред. от 30.11.2011) / Нормативно-правовая база «Консультант Плюс»: [http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_115681].
  2.  Федеральный закон от 3 февраля 2014 г. N 1-ФЗ «О приостановлении действия абзаца четвертого пункта 2 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации» / Российская газета. [http://www.rg.ru/2014/02/05/budj179-dok.html].
  3.  Федеральный закон от 7 мая 2013 года №104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» / Российская газета. [http://www.rg.ru/2013/05/14/budzet-dok.html].
  4.  Федеральный закон Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» / Российская газета. [http://www.rg.ru/2013/04/10/spalata-dok.html].
  5.  Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 года №588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» (с изменениями на 26 декабря 2014 года) (редакция, действующая с 12 января 2015 года). Собрание законодательства Российской Федерации, N 32, 09.08.2010, ст.4329.
  6.  Приказ Минэкономразвития России от 20.11.2013 N 690 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации» / Российская газета. [www.rg.ru/art/946682].
  7.  Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 04.12.2014 г. [http://www.kremlin.ru/news/47173].
  8.  Афанасьев М.П., Алехин Б.И., Кравченко А.И, и др. Технология подготовки программного бюджета. // Финансовый журнал.2010. № 3 (5). С.28-56.
  9.  Афанасьев М.П., Шаш Н.Н. Инструментарий оценки эффективности бюджетных программ // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 3, c. 48-69.
  10.  Богачева О.В., Лавров А.М., Ястребова О.К. Международный опыт бюджетирования. // Финансы, 2010, №12, С.4.
  11.  Выступление В.В.Путина на совместной коллегии Минфина и Минэкономразвития РФ 14.05.2014. [http://premier.gov.ru/events/news/10586].
  12.  Госпрограммы пока не могут рассматриваться как полноценный и действенный инструмент формирования и исполнения бюджета – Татьяна Голикова. Официальный сайт Счетной палаты РФ. [http://audit.gov.ru/press_center/news/19260].
  13.  Данилова И.В., Годовых А.С. Оценивание политик и программ в системе государственного управления регионом: теоретические и методические подходы // Вестник ЮУрГУ. 2013.10 Серия «Экономика и менеджмент». т. 7, № 4, c. 9-19.
  14.  Доклад Министра экономического развития РФ А.Улюкаева на заседании Правительства РФ от 28.04.2014. Об итогах реализации государственных программ Российской Федерации в 2013 году. [http://government.ru/news/12056].
  15.  Кузьмин А., Кошелева Н. Оценка как функция управления программой. Оценка программ: методология и практика. / Под ред. А.И. Кузьмина, Р. О'Салливан, Н.А. Кошелевой. – М.: Издательство «Престо-РК», 2009. 396 с. 21.
  16.  Минченко О.С. Подходы к оценке целевых программ в российской практике. // Вопросы управления, № 2 (2) декабрь 2012, с.14-20.
  17.  Отчет «О реализации основных положений Бюджетного послания Президента России о бюджетной политике в 2014‒2016 годах». Официальный сайт Правительства РФ. [http://government.ru/orders/13053].
  18.  О ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации в 2014 году (из материалов к заседанию Правительства 23 апреля 2015 года). Сайт Правительства РФ. [http://government.ru/dep_news/17802/].
  19.  Рыкова И, Фокина Т. Совершенствование подходов к системе оценки эффективности государственных программ Российской Федерации / Современная наука: Актуальные проблемы теории и практики. Серия «Экономика и Право» № 9-10, 2014. [http://www.vipstd.ru/nauteh/index.php/ru/---ep14-09/1272-a].
  20.  Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. М., Инфра-М, 1997, 350 с.
  21.  Цыганков Д. Интеграция оценки в государственное управление Российской Федерации. – Оценка программ: методология и практика. / Под ред. А.И. Кузьмина, Р. О'Салливан, Н.А. Кошелевой. – М.: Издательство «Престо-РК», 2009. – с.170.
  22.  Затянуть пояса: кто больше всех пострадает от секвестра бюджета 2016 года // РБК Daily. 20.05.2015. [http://top.rbc.ru/economics/20/05/2015/555c6aa59a7947848d98ab6b].
  23.  Designing Evaluations: 2012 Revision (Supersedes Pemd-10.1.4). Gao-12-208G. [http://www.gao.gov/products/GAO-12-208G].
  24.  GPRA modernization act of 2010. Официальный сайт OMB. [http://www.whitehouse.gov/omb/performance/gprm-act].
  25.  GPRA Modernization Act Provides Opportunities to Help Address Fiscal, Performance, and Management Challenges. Highlights of GAO-11-466T, a report to the Committee on the Budget, U.S. Senate. March 6, 2011. [http://www.gao.gov/new.items/d11466t.pdf].
  26.  Guidance for the Preparation of the 2013-2014 Portfolio Budget Statements. Department of Finance and Deregulation. Financial Management Group. Australian Government. March 2010. [http://www.finance.gov.au/sites/default/files/Guidance_for_the_Preparations_of_the_2013-14_Portfolio_Budget_Statements.pdf].
  27.  John B. Gilmour. Implementing OMB’s Program Assessment Rating Tool: Meeting the Challenges of Performance-Based Budgeting. Performance management and budgeting: how government can learn from experience / edited by F. Stevens Redburn, Robert J. Shea, and Terry F. Buss. M.E. 2007.
  28.  Kellaghan, T., & Madaus, G. F. (2000). Outcome evaluation. In D. L. Stufflebeam, G. F. Madaus, & T. Kellaghan (Eds.), Evaluation models: Viewpoints on educational and human services evaluation (2n ed., pp. 97-112). Boston, MA: Kluwer Academic Publishers.
  29.  Lee McCormack. Performance Budgeting in Canada. OECD Journal on Budgeting – Volume 7 – No. 4. 2007. [http://www.oecd.org/canada/43411424.pdf].
  30.  Lee, L. J., & Sampson, J. F. (1990). A practical approach to program evaluation. Evaluation and Program Planning, 13, 157-164.
  31.  Leeuw, F. L. (2003). Reconstructing program theories: Methods available and problems to be solved. American Journal of Evaluation, 24, 5-21.
  32.  McDavid, J. C., & Huse, I. (2006). Will evaluation prosper in the future? The Canadian Journal of Program Evaluation, 21, 47–72.
  33.  OECD Budget Practices and Procedures Database, Phase II, Final Glossary, 19 December 2006, p. 6.
  34.  Patton, M. Q. (1997). Utilization-focused evaluation: The new century text. Thousand Oaks, CA: Sage Publications.
  35.  Performance Indicator Resource Catalogue. Version 1.2. Australian Government Information Management Office, Department of Finance and Administration, 2006. [http://www.finance.gov.au/budget/ict-investment-framework/docs/AGIMO_PerfIndicatorReport_v1_2.pdf].
  36.  Performance Measurement and Evaluation: Definitions and Relationships (Supersedes Gao-05-739SP). Gao-11-646SP. [http://www.gao.gov/products/GAO-11-646SP].
  37.  Performance Measurement and Evaluation: Definitions and Relationships, GAO-11-646SP, May 2011. Designing Evaluations: 2012 Revision (Supersedes Pemd-10.1.4). Gao-12-208G. [http://www.gao.gov/products/GAO-12-208G].
  38.  Performance Measurement and Evaluation: Definitions and Relationships (Supersedes Gao-05-739SP). Gao-11-646SP. [http://www.gao.gov/products/GAO-11-646SP].
  39.  Portfolio Budget Statements 2009 – 2010. Официальный сайт Министерства финансов Австралии. URL: http://www.finance.gov.au/publications/portfolio-budget-statements/09-10/index.html].
  40.  Program evaluation in Australia. . Официальный сайт Счетной палаты Австралии. [http://www.treasury.wa.gov.au/cms/uploadedFiles/Treasury/Program_Evaluation/evaluation_guide.pdf].
  41.  Program evaluation methods. Measurement and attribution of program result. Официальный сайт Treasury Board Secretariat. [https://www.tbs-sct.gc.ca/cee/pubs/meth/pem-mep-eng.pdf].
  42.  Program Management 2010: A study of program management in the U.S. Federal Government. PMI Institute. [http://www.pmi.org/Business-Solutions/~/media/PDF/Business-Solutions/Government%20Program%20Management%20Study%20Report_FINAL.ashx].
  43.  Program rating assessment tool, PART. Официальный сайт администрации Дж. Буша. [http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/omb/expectmore/part.html].
  44.  Reports on Plans and Priorities (RPP). Официальный сайт Treasury Board Secretariat. [ резаальтатах, о 20% всех своих прямых расходов реализации программ, для того, чтобы в пятилетний бюдhttp://www.tbs-sct.gc.ca/rpp/index-eng.asp].
  45.  Rogers, P. J. (2000). Program theory: Not whether programs work but how they work. In D. L. Stufflebeam, G. F. Madaus, & T. Kellaghan (Eds.), Evaluation models: Viewpoints on educational and human services evaluation (2n ed., pp. 209-232). Boston, MA: Kluwer Academic Publishers.
  46.  Rossi, P. H., Lipsey, M. W., & Freeman, H. E. (2004). Evaluation: A systematic approach (7th ed.). Thousand Oaks, CA: Sage Publications.
  47.  Sylvia, R. D., & Sylvia, K. M. (2004). Program planning and evaluation for the public manager (3rd ed.). Long Grove, IL: Waveland Press.
  48.  The Government Performance and Results Act of 1993. [http://www.govexec.com/pdfs/092810rb1.pdf].
  49.  The Programs of the Secretariat. Официальный сайт Treasury Board Secretariat. URL: [http://www.tbs-sct.gc.ca/tbs-sct/abu-ans/tbs-sct/paa-aap-eng.asp].
  50.  The Results Act: An Evaluator’s Guide to Assessing Agency Annual Performance Plans, version 1, GAO/GGD-10.1.20, April 1998. [http://www.gao.gov/special.pubs/gg10120.pdf].
  51.  Treasury Board of Canada Secretariat. (2009).TBS Policy on Evaluation. [http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng.aspx?id=15024].
  52.  W. K. Kellogg Foundation. (2000). Logic model development guide. Battle Creek,Michigan.
  53.  Weiss, C. H. (1997). Theory-based evaluation: Past, present, and future. In D. J. Rog (Ed.), Progress and future directions in evaluation: Perspectives on theory, practice,and methods.New Directions for Evaluation, Number 76. San Francisco: Jossey-Bass.
  54.  Wholey, Joseph S., Harry P. Hatry, and Kathryn E. Newcomer. 2010. Handbook of Practical Program Evaluation, 3rd ed. San Francisco, Calif.: Jossey-Bass.
  55.  McLaughlin, J. A., & Jordan, G. B. (1999). Logic models: A tool for telling your program’s performance story. Evaluation and Program Planning, 22, 65-72.
  56.  Cooksy, L. J., Gill, P.,&Kelly, P. A. (2001). The program logic model as an integrative framework for a multimethod evaluation. Evaluation and Program Planning, 24, 119-128.
  57.  Wholey, J., Hatry, H., & Newcomer, K. (Eds.). (1994). Handbook of practical program evaluation. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall.
  58.  Enhancing Program Performance with Logic Models, University of Wisconsin-Extension, Feb. 2003. [http://www.uwex.edu/ces/pdande/evaluation/pdf/lmcourseall.pdf].
  59.  Auditing of Efficiency. Office of the Auditor General of Canada. October 1995. [http://www.oag-bvg.gc.ca/internet/docs/auditing_of_efficiency.pdf].
  60.  Literature review. Measuring compliance effectiveness. Australian Taxation Office. 2007. [https://www.ato.gov.au/about-ato/research-and-statistics/in-detail/general-research/literature-review--measuring-compliance-effectiveness-2007/?page=1#Introduction].


Приложение 1 

Таблица 4. Структура вопросника, который использовался для описания и оценки госпрограмм (PART): США

Структура PART (базовые вопросы)

  1.  Цель и структура программы (вес 20%):
    1.  Ясна ли цель программы?
    2.  Направлена ли программа на решение конкретной объективно существующей проблемы, удовлетворение потребности?
    3.  Сформулирована ли программа таким образом, чтобы не дублировать другие государственные, муниципальные или частные программы и проекты?
    4.  Отсутствуют ли в с структуре программы серьезные недостатки, ограничивающие эффективность или результативность программы?
    5.  Имеет ли программа четкую целевую направленность, которая позволит направить ресурсы программы напрямую на достижение цели и удовлетворение потребностей бенефициаров?
  1.  Стратегическое планирование (вес 10%):
    1.  Имеет ли программа ограниченное число конкретных долгосрочных показателей результативности, которые характеризуют конечный результат и полноценно отражают цель программы?
    2.  Имеет ли программа амбициозные цели и сроки достижения для долгосрочных показателей?
    3.  Имеет ли программа ограниченное число конкретных годовых показателей результативности, которые характеризуют прогресс в достижении долгосрочных целей программы?
    4.  Имеет ли программа начальные значения показателей и достаточно ли амбициозны целевые значения годовых индикаторов?
    5.  . Все ли участники программы ориентированы на работу по достижению годовых или долгосрочных целей программы?
    6.  Проводятся ли регулярные (или по мере необходимости) независимые оценки:

- достаточности масштаба (охвата)  программы;

- результативности программы, её связи с решаемой проблемой?

  1.  Имеется ли четкая (явная) связь между бюджетными заявками и достижением годовых или долгосрочных целей, и отражены ли в бюджете программы потребности в ресурсах полным и прозрачным образом?
    1.  Предприняты ли в рамках программы шаги для корректировки недостатков в стратегическом планировании?
  1.  Управление программой (вес 20%):
    1.  Собирает ли исполнитель актуальную и достоверную информацию, включая информацию от других участников программы, и использует ли он ее для управления программой и повышения результативности?
    2.  Отвечают ли руководители организации – исполнителя и партнеров (участников) программы за использование ресурсов, соблюдение графика и достижение показателей результативности?
    3.  Своевременно ли выделяются средства (как из бюджета, так и участников программы), расходуются ли они целевым образом, обеспечивается ли отчетность?
    4.  Присутствуют ли в программе процедуры для измерения и повышения эффективности расходования средств?
    5.  Имеет ли место эффективное сотрудничество/координация с другими программами и проектами в смежных областях?
    6.  Применяются ли в программе методы финансового менеджмента?
    7.  Предпринимались ли в рамках программы шаги для преодоления недостатков управления программой?
  1.  Результаты программы (вес 50%):
    1.  Движется ли программа к достижению своих долгосрочных целей?
    2.  Достигает ли программа годовых целей?
    3.  Снижаются ли удельные издержки в процессе достижения годовых целей программы?
    4.  Превосходят ли результаты этой программы результаты других программ с аналогичными целями?
    5.  Подтверждают ли независимые оценки эффективность и результативность программы?

Таблица 5. Сравнение структуры планового (RPP) и отчётного (DPR)  документов о реализации госпрограмм: Канада

Структура планового документа (RPP)

Структура отчётного документа (DPR)

Таблица 6. Сравнение структуры планового и отчётного документа о реализации программы: Австралия

Структура планового документа – бюджетной заявки (PBS) (в сокращении)

Структура отчётного документа (annual report)

  1.  
  2.  
  3.  
    1.  


Приложение 2.

Методика оценки эффективности реализации государственных программ РФ.

1). Степень реализации мероприятий: доля мероприятий, выполненных в полном объеме:

СРм = Мв / М,

где:

СРм – степень реализации мероприятий;

Мв – количество мероприятий, выполненных в полном объеме, из числа мероприятий, запланированных к реализации в отчетном году;

М – общее количество мероприятий, запланированных к реализации в отчетном году.

Мероприятие считается выполненным в полном объеме, если фактически достигнутое значение показателя (индикатора) составляет не менее 95 % от запланированного или же наступление или ненаступление контрольного события и достижение качественного результата. При этом сразу стоит отметить, что качественные результаты оцениваются экспертно.

2). Оценка степени соответствия запланированному уровню затрат: отношение фактически произведенных в отчетном году расходов на реализацию к их плановым значениям:

ССуз = Зф / Зп,

где:

ССуз – степень соответствия запланированному уровню расходов;

Зф – фактические расходы на реализацию подпрограммы в отчетном  

      году;

Зп – плановые расходы на реализацию подпрограммы в отчетном году.

3).Оценка эффективности использования средств федерального бюджета: отношение степени реализации мероприятий к степени соответствия запланированному уровню расходов из средств федерального бюджета по следующей формуле:

Эис = СРм / ССуз,

где:

Эис – эффективность использования средств федерального бюджета;

СРм – степень реализации мероприятий, полностью или частично финансируемых из средств федерального бюджета;

ССуз – степень соответствия запланированному уровню расходов из средств федерального бюджета.

4). Оценка степени достижения целей и решения задач подпрограмм (ФЦП): определяется степень достижения плановых значений каждого показателя (индикатора), характеризующего их цели и задачи:

– для показателей (индикаторов), желаемой тенденцией развития которых является увеличение значений:

СДп/ппз = ЗПп/пф / ЗПп/пп;

– для показателей (индикаторов), желаемой тенденцией развития которых является снижение значений:

СДп/ппз = ЗПп/пп / ЗПп/пф,

где:

СДп/ппз – степень достижения планового значения показателя (индикатора, характеризующего цели и задачи подпрограммы (федеральной целевой программы);

ЗПп/пф – значение показателя (индикатора), характеризующего цели и задачи подпрограммы (федеральной целевой программы), фактически достигнутое на конец отчетного периода;

ЗПп/пп – плановое значение показателя (индикатора), характеризующего цели и задачи подпрограммы (федеральной целевой программы).

При этом степень реализации подпрограммы (ФЦП) рассчитывается по формуле:

N

СРп/п = ∑ СДп/ппз / N,

1

где:

СРп/п – степень реализации подпрограммы (ФЦП);

СДп/ппз – степень достижения планового значения показателя (индикатора), характеризующего цели и задачи подпрограммы (ФЦП);

N – число показателей (индикаторов), характеризующих цели и задачи подпрограммы (ФЦП).

Кроме того при расчете степени реализации программы может быть использован показатель с использованием коэффициентов значимости показателей, при этом форма для расчета степени реализации будет выглядеть следующим образом: СРп/п = ∑ СДп/ппз*ki, где ki – удельный вес, отражающий значимость показателя (индикатора), ∑ki=1.

5). Оценка эффективности реализации подпрограммы (ФЦП) оценивается в зависимости от значений оценки степени реализации подпрограммы (ФЦП)) и оценки эффективности использования средств федерального бюджета по следующей формуле:

ЭРп/п = СРп/пис,

где:

ЭРп/п – эффективность реализации подпрограммы (ФЦП);

СРп/п – степень реализации подпрограммы (ФЦП);

Эис – эффективность использования средств федерального бюджета.

При этом эффективность реализации подпрограммы (ФЦП) может быть:

Таблица 7. Эффективность реализации подпрограммы (ФЦП).

Эффективность

Значение ЭРп/п

Высокая

Не менее 0,9

Средняя

Не менее 0,8

Удовлетворительная

Не менее 0,7

Неудовлетворительная

В остальных случаях

Как уже было сказано выше, второй этап оценки – это оценка эффективности реализации госпрограммы. При данной оценке рассчитываются:

1). Степень достижения планового значения показателя, который характеризует цели и задачи программы, используются при этом формулы, которые были для подпрограмм. То есть:
– для показателей (индикаторов), желаемой тенденцией развития которых является увеличение значений:

СДгппз = ЗПгпф / ЗПгпп;

– для показателей (индикаторов), желаемой тенденцией развития которых является снижение значений:

СДгппз = ЗПгпл / ЗПгпф,

где:

СДгппз – степень достижения планового значения показателя (индикатора), характеризующего цели и задачи государственной программы;

ЗПгпф – значение показателя (индикатора), характеризующего цели и задачи государственной программы, фактически достигнутое на конец отчетного периода;

ЗПгпп – плановое значение показателя (индикатора), характеризующего цели и задачи государственной программы.

При этом степень реализации государственной программы рассчитывается как:         

СРгп = ∑СДгппз / М,     

где:

СРгп – степень реализации государственной программы;

СДгппз – степень достижения планового значения показателя (индикатора), характеризующего цели и задачи государственной программы;

М – число показателей (индикаторов), характеризующих цели и задачи подпрограммы.

Или также можно использовать формулу с весовыми коэффициентами.

М

СРгп = ∑ СДгппз*ki,

1

где ki – удельный вес, отражающий значимость показателя (индикатора), ∑ki=1.

Эффективность госпрограммы оценивается по следующей формуле:

                                               j

ЭРгп = 0,5* СРгп + 0,5*∑ЭРп/п*kj / j, 

               1

где:

ЭРгп – эффективность реализации государственной программы;

СРгп – степень реализации государственной программы;

ЭРп/п – эффективность реализации подпрограммы (ФЦП);

kj – коэффициент значимости подпрограммы (ФЦП) для достижения целей государственной программы.

По умолчанию kj определяется по формуле: kj = Фj/Ф, где Фj – объем фактических расходов из федерального бюджета (кассового исполнения) на реализацию j-ой подпрограммы (ФЦП) в отчетном году, Ф – объем фактических расходов из федерального бюджета (кассового исполнения) на реализацию государственной программы;

j – количество подпрограмм.

Эффективность госпрограммы может быть:

Таблица 8. Эффективность государственных программ.

Эффективность

Значение показателя ЭРгп

Высокая

Не менее 0,9

Средняя

Не менее 0,8

Удовлетворительная

Не менее 0,7

Неудовлетворительная

В остальных случаях


Приложение 3

Сравнение показателей, используемых при оценке реализации государственных программ в Российской Федерации, США, Канаде и Австралии.

1 Effectiveness is about doing the right things — things that yield positive results — and efficiency is simply about doing things right i.e. completing a task cheaper or faster.

2 PBS представляет собой австралийскую модель описания бюджетных программ, так сказать многоуровневая модель – от высокого, над министерского уровня - уровня направления, до отраслевых программ, а также до отдельных подпрограмм и групп мероприятий.


Ресурсы

Действия

Непосредственные результаты

Конечные результаты

Влияние

Планируемая работа

Ожидаемые результаты

Рисунок 2. Взаимосвязь компонентов логической модели.
Источник
: Logic model development guide. W. K. Kellogg Foundation. (2000).

Ресурсы

Непосредственные результаты – Конечные результаты

Действия

Что мы инвестируем?

Персонал
Время
Деньги
Оборудование
Технологии

Конечные результаты

Условия
Социальные
Экономические
Гражданские
Окружающей среды

Среднесрочные результаты

Действия Поведение
Практики
Решения
Политика
Социальные действия

Краткосрочные результаты

Обучение
Осведомленность
Знание
Подходы
Навыки
Мнения
Мотивация

На кого направлены действия?

Участники
Потребители
Граждане

Что мы делаем?

Встречи
Консультации
Разработка продукта
СМИ
Обучение
Строительство

Окружающая среда

Факторы влияния

Рисунок 3. Пример логической модели.
Источник:
Designing evaluations: 2012 Revision. GAO-12-208G.

Цель/Влияние

Задача/Конечный Результат

Ожидаемый непосредственный результат

Ожидаемый непосредственный результат

Ожидаемый непосредственный результат

Действие 3

Действие 1

Действие 2

Ресурсы

Ресурсы

Ресурсы

Рисунок 4. Пример логической модели.
Источник:
Logic model development guide. W. K. Kellogg Foundation. (2000).

Анализ «Затраты-эффективность» (Cost Effectiveness)

Результативность (Effectiveness)

Действия (Activities)

Ресурсы (Inputs)

Желаемый результат (Desired outcome)

Непосредственные результаты (Outputs)

Конечные результаты (Outcomes)

Эффективность (Efficiency) 

Высокий приоритет

100-процентная

организационная

база пересмотра

Низкий приоритет

Высокая отдача

Низкая отдача

Рисунок  SEQ Рисунок \* ARABIC 3. Схематичное представление определения программ по степени отдачи и приоритетности.

Влияние:

Повышение качества жизни граждан на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий

Конечный результат 5.
Развитие информационного пространства РФ; обеспечение населения многоканальным вещанием с гарантированным предоставлением общероссийских обязательных общедоступных телеканалов и радиоканалов заданного
 качества (ФЦП «Развитие телерадиовещания в Российской Федерации на 2009 - 2015 годы»)

 

Конечный результат 4.

Повышение уровня взаимодействия граждан, организаций и государства на основе информационных  и телекоммуникационных технологий (Подпрограмма 4 «Информационное государство»).

Конечный результат 3. Создание инфраструктуры, обеспечивающей информационную безопасность государства, граждан и субъектов хозяйственной деятельности (Подпрограмма 3 «Безопасность в информационном обществе»)

Конечный результат 2.
Обеспечение равного доступа населения к медиасреде (Подпрограмма 2 «Информационная среда»)

Конечный результат 1.
Создание условий для равного уровня доступности к современным информационно-телекоммуникационным технологиям. (Подпрограмма 1 «Информационно-телекоммуникационная
 инфраструктура информационного общества и услуги, оказываемые на ее основе»)

Непосредственные результаты для Конечного результата 1.

18% - Доля радиочастотного

спектра, доступного

для использования

радиоэлектронными

средствами

гражданского назначения.

Уровень цифровизации местной телефонной сети: в городской (95%) и  сельской местностях (85%).

2 дня – срок  пересылки письменной

корреспонденции

ФГУП

"Почта России"

в пределах

населенного пункта РФ

10 дней – срок  пересылки письменной корреспонденции

ФГУП

"Почта России" между любыми

населенного пункта РФ

95 человек – число абонентов мобильного широкополосного доступа к сети "Интернет" на 100 человек населения

50 человек – число абонентов фиксированного широкополосного доступа к сети "Интернет" на 100 человек населения

12/5 – количество спутников связи и

вещания

государственной

орбитальной

группировки

гражданского

назначения,

находящихся на

геостационарной орбите

98% - доля организаций, использующих широкополосный

доступ к сети "Интернет", в общем числе организаций

95% – доля домашних хозяйств, имеющих

широкополосный

доступ к

информационно

телекоммуникационной сети

"Интернет", в общем числе домашних хозяйств

Действие 3. Совершенствование механизмов управления использованием радиочастотного спектра

Действие 4. Управление развитием информационно- телекоммуникационной инфраструктуры информационного общества и услугами, оказываемыми на ее основе

Действие 2. Развитие федеральной почтовой связи

Действие 1. Обеспечение

доступности услуг электросвязи на территории РФ

Действия в рамках достижения Конечного результата 1

Ресурсы: бюджетные средства, персонал, технология и т.д.

Рисунок 8. Логическая модель-1 государственной программы «Информационное общество». Авторская разработка.

Рисунок 9. Логическая модель-2 государственной программы «Информационное общество». Авторская разработка.

Непосредственные результаты - outputs

Показатели Программы

Конечные результаты - outcomes

Ресурсы

Конечные результаты

Непосредственные результаты

Действия

Результативность (Effectiveness)

Анализ «Затраты-эффективность» (Cost Effectiveness)

Конечные результаты (Outcomes)

Непосредственные результаты (Outputs)

Действия (Activities)

Ресурсы (Inputs)

Желаемый результат (Desired outcome)

Эффективность (Efficiency) 



 

Другие похожие работы, которые могут вас заинтересовать.
19812. Разработке рекомендации по применению зарубежного опыта управления персоналом на малом предприятии 102.69 KB
  Это понятие прочно вошло в наше повседневное употребление и стало называться управление персоналом. Управление персоналом – это одна из специфических функций управленческой деятельности главным объектом которой являются люди являющиеся членами определенной социальной группы а также трудовые коллективы. В качестве субъекта управления выступают руководители и лица выполняющие управленческие функции над персоналом. Управление персоналом направлено на разработку руководящим составом предприятия концепции и стратегии кадровой политики а...
16115. Обобщение и классификация опыта реализации проектов международных финансовых организаций в регионах Российской Федерации 18.72 KB
  Обобщение и классификация опыта реализации проектов международных финансовых организаций в регионах Российской Федерации В рамках проекта Министерства финансов России и Всемирного банка Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне Леонтьевский центр выполняет субпроект по оценке изучению и распространению опыта региональных проектов международных финансовых организаций МФО посвященных реализации инвестиционной программы развитию рыночных институтов...
20037. Возможность применения опыта регулирования торговли объектами интеллектуальной собственности в странах Европейского Союза для экономики Российской Федерации 35.17 KB
  Поскольку рейтинги ведущих мировых институтов, связанные с оценкой инновационной системы, показывают, что Финляндия входит в группу мировых лидеров, то изучение ее опыта в качестве одной из стран ЕС в области формирования инновационной системы, безусловно, представляет интерес. Все вышеизложенное обуславливает актуальность и своевременность темы данной работы.
11673. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ БАНКОВСКОГО МАРКЕТИНГА С УЧЕТОМ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА (НА ПРИМЕРЕ ОАО «РОССЕЛЬХОЗБАНК») 1.08 MB
  Ответственное кредитование – программа банка по повышению качества предоставления кредитных продуктов и их обслуживания. Создание устойчивой банковской системы возможно лишь путем внедрения рациональных принципов построения и функционирования системы маркетинга в коммерческих банках учитывающего передовой зарубежный опыт в этой сфере. Исходя цели исследования поставлены следующие задачи:  изучить место роль и концепции маркетинга банковской сфере  рассмотреть инструменты распространения маркетинговых коммуникаций в банковской сфере;...
1355. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПРОЦЕНТНЫХ СТАВОК С УЧЁТОМ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА 811.52 KB
  Цель выпускной квалификационной работы состояла в исследовании процентных ставок ОАО «Росгосстрах Банк» и в разработке рекомендаций для дальнейшего развития процентных ставок в данном банке.
40. Совершенствование и перспективы развития процентных ставок с учетом зарубежного опыта 7.49 MB
  Цель выпускной квалификационной работы состояла в том, чтобы во время прохождения преддипломной практики в ОАО «Росгосстрах Банк», получить все нужные данные и в апробации практических подходов, необходимых для написания дипломной работы...
14395. НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ КРЕДИТНО-ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОММЕРЧЕСКОГО БАНКА С УЧЕТОМ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА 209.97 KB
  Учитывая особую актуальность инвестиционного кредитования для России и исходя из того что в настоящее время открываются новые возможности для повышения роли банковского сектора в поддержании высокой инвестиционной активности основным источником финансирования компенсирующим недостаток внутренних ресурсов хозяйствующих субъектов экономики могут стать кредитные ресурсы коммерческих банков. Целью исследования является разработка рекомендаций по совершенствованию инвестиционно-кредитной деятельности коммерческого банка на основе изучения...
18928. АНАЛИЗ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ФИНАНСОВЫМИ РЕСУРСАМИ (на примере «ГУ – Управления Пенсионного фонда Российской Федерации в городе Элисте Республики Калмыкия») 140.07 KB
  Правовой статус Пенсионного фонда и основные показатели деятельности его структурного подразделения . Пенсионный фонд - важное звено финансовой системы государства при этом он имеет ряд особенностей: фонд создан органами власти и управления и имеет строгую целевую направленность денежные...
20409. МОДЕРНИЗАЦИЯ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ 197.11 KB
  Проблемы современного образования связаны отнюдь не только с социально-экономическими трудностями последних десятилетий и не только с недостаточным финансированием, но и с фундаментальным несоответствием структуры реализуемых образовательных программ актуальным потребностям общества и экономики.
5484. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области охраны труда 21.72 KB
  С целью сохранения жизни и здоровья работников создана служба охраны труда и чтобы она успешно выполняла свои функции за этой службой необходим постоянный государственный надзор, полномочия которого не безграничны, а зачастую недостаточны для эффективного контроля выполнения всех требований обеспечения безопасности на рабочих местах
© "REFLEADER" http://refleader.ru/
Все права на сайт и размещенные работы
защищены законом об авторском праве.