История отечественного государства и права

Государственность и правовая система современной России имеет богатую историю, осмысление которой позволит понять перспективы развития отечественного государства и права

2015-01-08

383.48 KB

15 чел.


Поделитесь работой в социальных сетях

Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск


PAGE  77

Министерство образования Московской области

ГОУ ВПО МО Международный университет

природы общества и человека «Дубна»

Кафедра государственно-правовых дисциплин

История отечественного государства и права

Курс лекций

Часть III

Под редакцией доктора юридических наук, профессора,

заслуженного работника высшей школы РФ

Н.В.Михайловой

Москва - 2010

Рецензенты:

Р.С. Мулукаев, заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор (Академия Управления МВД России)

О.Н. Булаков, доктор юридических наук, профессор (Московский гуманитарный университет)

Авторский коллектив:

Н.В. Михайлова, заслуженный работник высшей школы РФ доктор юридических наук, профессор;

Д.В. Колыхалов, кандидат исторических наук, доцент;

С.Г. Бунина, кандидат юридических наук;

А.Н. Журов, кандидат исторических наук;

Е.Г. Стифорова, кандидат юридических наук;

Н.Л. Феднева, кандидат исторических наук

История отечественного государства и права. Ч. III: курс лекций / Н.В. Михайлова, А.М. Беда, С.С. Жевлакович и др.; под ред. Н.В. Михайловой. - М.: Моск. гуманит. ун-та, 2010. – 253 с.

Курс лекций разработан в соответствии с Государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования и включает в себя базовые темы истории отечественного государства и права как важнейшей науки и учебной дисциплины в сфере юриспруденции.

Государственность и правовая система современной России имеет богатую историю, осмысление которой позволит понять перспективы развития отечественного государства и права. В III части курса лекций рассматриваются важнейшие этапы формирования отечественного государства и права, анализируется юридические факты, содержание наиболее значимых памятников права конца XIX – начала XXI вв. Содержание лекций включает материалы эволюции российского конституционного, административного права, трансформацию ветвей власти.

Лекции содержат перечень основополагающий понятий, вопросы для закрепления, изученного материала. Работа имеет глоссарий и список рекомендуемой литературы.

Курс лекций адресован студентам юридических высших учебных заведений, а также всем интересующимся юриспруденцией.

Авторский коллектив, 2010

Содержание

Тема 11. Предпосылки трансформации основ государственности и правового регулирования общественных отношений в России

в конце XIX – начале XXI вв …………………………………….……………...4

Лекция 1 (т. 11). Предпосылки трансформации основ

государственности и правового регулирования общественных отношений

в России в конце XIX – начале XXI вв………………….………………..……..4

Тема 12. Становление и развитие отечественного конституционного

и административного права в конце XIX – начале XXI вв………...…………21

Лекция 1 (т. 12). Источники отечественного права

в конце XIX – начале XXI вв………………………………...………………….22

Лекция 2 (т. 12). Права человека в отечественном законодательстве

конца XIX – начала XXI вв…………………………………………………...…46

Лекция 3 (т. 12). Преобразование форм государственного устройства

России в конце XIX – начале XXI вв …………………………….……….…....73

Тема 13. Формирование и функционирование ветвей власти в России

в конце XIX – начале XXI вв…………………………………………………..114

Лекция 1 (т.13). Эволюция Законодательной власти в России:

структуры органов, прав и обязанностей в конце XIX – начале XXI вв……115

Лекция 2 (т. 13). Совершенствование Исполнительной власти в России: система и структура органов, прав и обязанностей

в конце XIX – начале XXI вв…………………………………………………..136

Лекция 3 (т. 13) Трансформация организации института

Судебной власти в России в конце XIX – начале XXI вв……………………183

Глоссарий……………………………………………………………………...222

Список литературы…………………………………………………………..249

Тема 11. Предпосылки трансформации основ

государственности и правового регулирования

общественных отношений в России в конце XIX – начале XXI вв.

Изменения в отечественной государственности и праве в конце XIXначале XXI вв. и причины их породившие. Нарастание в Российской империи цивилизационных противоречий к концу XIX в. Незавершенность Великих реформ. Частичное освобождение от пут средневековья российского общества государственных, правовых и иных институтов Дисбаланс капиталистической и социалистической тенденций индустриальной цивилизации. Потребность трансформации отечественных государственных и правовых институтов. От монархии к конституционной монархии, демократической республики, советской республики в ходе Великая Российская революция 1905-1922 гг.

Предпосылки эволюции государственных органов России и отечественных правовых институтов на первом этапе Великой Российской революции – становления конституционной монархии (январь 1905 г. – февраль 1917 г.); на втором этапе – формирования республиканского строя (март- сентябрь 1917 г.); на третьем этапе – становления советской государственности (октябрь 1917 г. – 1922 г.). Советского варианта установления баланса между капиталистической и социалистической тенденциями развития цивилизации нового времени в 1920-х гг.

Причины утверждения тоталитарного режима власти в СССР в 30-е гг. XX в. Причинно-следственная обусловленность взаимодействия энтузиазмического фактора и командно-административной системы управления в советском государстве. Предпосылки изменений отечественного государства и права в чрезвычайных условиях мировой войны 1939 - 1945 гг. и Великая Отечественная война 1941 – 1945 гг.

Вызревание кризиса советской государственной и правовой систем. Постепенное исчерпание энтузиазмического фактора развитие СССР в рамках тоталитарного политического режима. Отказ от принципов советской государственности, реформаторские преобразования в отечественном государстве и праве. Роль России на постсоветском пространстве. Тенденции демократического совершенствования государства и права России на рубеже XXXXI вв.

Лекция

Предпосылки трансформации основ

государственности и правового регулирования

общественных отношений в России в конце XIX – начале XXI вв.

Цель лекции - понять причины революционных преобразований в начале XX в. во всех сферах жизни российского общества, прежде всего государственных и правовых институтов. Уяснить предпосылки существенных изменений российской государственности и права в советский и постсоветский периоды отечественной истории. Осмыслить причины вызревания важнейших тенденций модернизации российской государственности и правового регулирования общественных отношений в постсоветской России.

План

  1.  Причины, обусловившие необходимость преобразований в российском государстве и праве на рубеже XIXXX вв.
  2.  Предпосылки существенных изменений государственности и правой системы в СССР и постсоветской России.

Основные понятия: современная цивилизация, цивилизация нового времени, индустриальная цивилизация, средневековая цивилизация, капитализм, социализм, абсолютная монархия, конституционная монархия, дуалистическая монархия, республика, гражданское общество, реформа, революция, социальная дифференциация, партия, империя, этрузиазмический фактор, социальная мобильность «по вертикали», тоталитарный политический режим, административно-командная система управления, индустриализация, коллективизация, «оттепель», «застой», глобальные проблемы, «перестройка».

  1.  Причины, обусловившие необходимость преобразований

в российском государстве и праве на рубеже XIXXX вв.

Вторая половина XIX в. началась в России с осуществления коренных преобразований, затронувших прямо или косвенно все сферы жизни российского общества. Великие реформы 60-70-х гг. XIX в. стали мощной попыткой реформаторским путем расчистить дорогу вот уже около трехсот лет пробивающимся через средневековые путы росткам современной цивилизации. Однако не все удалось, и Российская империя на рубеже XIXXX столетий продолжала испытывать гнет средневековых черт, мешавших успешному развитию общества, государственных и правовых институтов в рамках цивилизации нового времени.

Россия представляла собой сгусток противоречий. С одной стороны продолжали существовать атрибуты средневековья: абсолютная монархия, экстенсивная экономика, основанная на помещичьем землевладении, сословная иерархическая структура общества, и др. С другой, все настойчивее проявляли себя черты индустриальной цивилизации: промышленная революция, активная предпринимательская деятельность, формирование новой социальной структуры и др.

Переживаемый Российской империей цивилизационный кризис заключался не только в том, что Россия несла в себе одновременно потенциал средневековой и современной цивилизаций, но и в том, что на рубеже веков постепенно втягивалась во вторую, акматическую фазу развития цивилизации нового времени, в рамках которой, например, государствам свойственна республиканская форма правления. В России же к этому времени еще не была реализована конституционная монархия, форма правления характерная для первой, фазы, подъема индустриальной цивилизации.

Важнейшей была и задача создания пакета нормативных правовых актов, обеспечивающих сбалансированное развитие двух параллельно действующих тенденций современной цивилизации: капиталистической (свободная конкуренция между различными формами собственности) и социалистической (социальная защищенность трудящихся). Робкие шаги в этом направлении предпринимались законодателем в XIX в.- начале XX вв. Причем, если правовое регулирование предпринимательской деятельности некоторым образом давало экономическую свободу, то доступ российских предпринимателей к управлению государством был закрыт. Фабричное законодательство, обеспечивающее необходимые для функционирования индустриальной цивилизации условия продажи рабочей силы так же отставало от требования времени.

Заметим, что одной из определяющих черт акматической фазы развития современной цивилизации является нарастающая социальная дифференциация в обществе, которая и становится базой формирования гражданского общества индустриального типа, а оно основой современного правового государства, формой правления в котором чаще всего является республика, или конституционная монархия, тяготеющая к республиканской форме.

Гражданское общество - это общество, состоящее из индивидуумов, идентифицирующих свои ролевые ожидания с интересами определенной социальной группы и функционирующее на основе соглашения. Социальная дифференциация включает механизм решения политических, экономических и общественных проблем представительными органами власти, в которых представлены разнообразные социальные группы общества через свои политические организации.

На рубеже XIXXX вв. процесс социального деления в России набирает темпы. Например, даже малочисленный, формирующийся рабочий класс состоит, по крайне мере, из двух социальных групп наемных работников: потомственных квалифицированных и «молодых» малоквалифицированных рабочих. Каждая из этих групп представляла соответственно социальную базу различных направлений в рабочем движении: реформистское и революционное. Революционное направление составляло большую часть рабочего движения в России. Этот социальный слой интенсивно пополнялся в результате Крестьянской реформы 1861 г. Выпав из мелкобуржуазной среды, разорившегося крестьянства, «молодые», малоквалифицированные рабочие, сохранив менталитет мелкого собственника, являлись носителями революционных настроений и охотно пополняли революционное общественное движение. Не имея возможности бороться за наиболее выгодные условия продажи своей рабочей силы, как это делали рабочие реформистского направления, революционное направление в рабочем движении стало исполнителями большевистской модификации социалистических идей. Так, возникшая в 1898 г. Российская социал-демократическая рабочая партия (РСДРП) в начале XX в. представляла собой две партии большевиков и меньшевиков. Социальной базой последних был высококвалифицированный рабочий класс, однако весьма малочисленный в России, который стал реализовывать меньшевистскую модель социализма. На основе объединения народнических кружков и групп в 1901-1902 г. оформилась партия социалистов-революционеров (эсеров), ее социальную базу представляли «молодой» рабочий класс и революционно настроенное крестьянство. Целью социалистов всех мастей было реорганизация общественного строя России на социалистических началах. Для этого, по их мнению, необходимо было решить следующие задачи: свержение самодержавия, установление демократической республики, уничтожение частной собственности, социализация земли, решение рабочего вопроса, предоставление гражданам всеобщего избирательного права и демократических свобод и др. Однако методы достижения цели и сроки были различны.

Так в России на рубеже ХIХ-ХХ вв. рождались социалистические теории, предлагавшие утопические проекты решения назревшего цивилизационного кризиса, суть которых была в уничтожении капитализма и построении социализм. Марксистско-ленинские и другие теории социализма получили существенное развитие на российской почве в силу широкой социальной базы. Однако, невозможность реализации социалистических теорий, какими бы привлекательными, на первый взгляд, они не казались, заключается в том, что капитализм и социализм не являются последовательно достигаемыми ступенями в развитии общества, а возникают одновременно и действуют параллельно, как две тенденции современной цивилизации.

Кроме социалистической оппозиции в России была и центристская. Очагами либерального движения в 1880-1890 гг. были земства, университеты, различные органы печати. В начале царствования Александра III (1861-1894 гг.) либералы активно выступали за созыв общероссийского представительства. Земское движение было представлено легальными организациями, выступавшими за свободу совести, печати, соблюдение законности и т.п. По случаю коронации Николая II (1894-1917 гг.) ряд земств в приветственных адресах ратовали о принятии Конституции.

Объективные причины назревших перемен в России на рубеже XIXXX вв. сопровождались готовностью к этим изменениям субъективного фактора. Практически все социальные группы российского общества были недовольны своим положением. Даже дворянство, в своей массе не сумевшее после отмены крепостного права осуществить перестройку помещичьих хозяйств, теряло свои экономические и политические позиции, искало и не находило должной поддержки у правительства. В новых условиях хозяйствования дворянство не устраивал правовой статус привилегированного сословия. Предприниматели требовали устранения бюрократических преград на пути развития торгово-промышленной деятельности и ликвидации разрыва между их растущей экономической мощью и малой долей участия в политической жизни и государственном управлении. Крестьянство было недовольно сохранившимся малоземельем, высокими выкупными платежами и гражданским неравноправием. Правовой статус лиц наемного труда был вообще не определен. Наемные работники промышленных предприятий требовали улучшения условий труда, уменьшения продолжительности рабочего дня. Среди лиц наемного труда особое место занимала интеллигенция (ученые, деятели культуры, просвещения, здравоохранения, инженеры, техники, агрономы и т.д.), которая стремилась к обретению политической свободы и простора своей профессиональной деятельности

Таким образом, в Российской империи на рубеже XIXXX вв. были объективные причины вызревания радикальных преобразований, во всех сферах жизни российского общества. Были и готовы и исполнители, субъекты радикальной трансформации. Реорганизации требовала сфера государственного управления, структура государственной власти, правовое регулирование меняющихся общественных отношений, совершенствования российского законодательства.

Так незавершенность реформирования средневековых устоев государственно-правового развития России привело к радикальному разрешению назревших задач, в рамках Великой Российской революции 1905-1922 гг.

Начало XX в. ознаменовалось рядом революционных событий, которые происходили в странах, отягощенных путами средневековья. Изменение монархического устройства, земельных отношений были главными задачами этих революций на пути перехода к цивилизациям Нового времени. Задача социальной защищенности трудящихся была стержневой в программных документах ряда политических движений и партий, в первую очередь, социалистической направленности. Такими революциями были: иранская (1905-1911 гг.), российская (1905-1922 гг.), младотурецкая (1908 г.), мексиканская (1910-1917 гг.), синьхайская в Китае (1911-1913 гг.), кемалистская в Турции (1918-1923 гг.), германская (1918-1919 гг.), австрийская (1918 г.).

В России в 1905-1922 г. произошла Великая Российская революция, инициируемая вышеназванными причинами. В своем развитии она прошла три этапа: 1 этап – становление конституционной монархии (январь 1905 г. – февраль 1917 г.); 2 этап – формирование республиканского строя (март – сентябрь 1917 г.); 3 этап – становление советской государственности (октябрь 1917 г. – 1922 г.).

В России на первом этапе революции произошли коренные изменения в природе государственного строя. Однако в историко-правовой науке не сложилось однозначной оценки этих преобразований. Например, по мнению большинства дореволюционных российских правоведов (П.Б. Струве и др.) самодержавный строй в России с принятием Манифеста 17 октября 1905 г. и «Основных законов Российской империи» в новой редакции от 23 апреля 1906 г. прекратил свое существование, и Россия в последнее десятилетие существования империи была конституционной монархией. «Основные законы» являлись конституцией сопоставимой с конституциями ряда стран мира, например с Японией, а Государственная дума и реформированный Государственный совет были двухпалатным парламентом.

Ряд отечественных историков и правоведов советского периода (Н.П. Ерошкин, А., Г.Б. Гальперин и др.) видели в «Основных законах» - «монархическую конституцию», в Государственной думе – псевдопарламент, государственное устройство России характеризовали как абсолютизм, прикрытый лжеконституционными формами.

Распространенной является точка зрения (профессор В.М. Курицын и др.), что в результате государственных реформ начала XX в. в России установилась дуалистическая монархия – одна из разновидностей конституционной монархии, переходная форма от абсолютной к парламентской монархии. В дуалистической монархии за короной сохранилась вся исполнительная и значительная доля законодательной власти, полномочия парламента были ограничены вопросами законодательства и вотирования бюджета (его одобрения или отклонения). Народное представительство и монарх с подчиненным ему правительством составляли два «центра власти», находящихся в подвижном и неустойчивом равновесии.

Важно заметить, что провозглашенные в России конституционные принципы слабо воздействовали на практику государственного управления. Центральная исполнительная власть и местная администрация нередко действовали вне контекста новой правовой реальности. Либеральный общественный деятель того времени П.Б. Струве писал: «Юридически, или в праве, русская конституция, несомненно, существует, потому что она вписана в Манифест 17 октября и в Основные законы. Но… в правосознании… властвующих, правящих сил России конституции еще не существует… Таков сложный рисунок нашей политической действительности: конституция существует в праве (законе) и отсутствует в жизни».

Заметим, что в этой своеобразной обстановке ставились и разрешались некоторые задачи, породившие революцию. Так, например, был сделан серьезный шаг по превращению крестьян в земельных собственников и самостоятельных хозяев (аграрная реформа П.А. Столыпина, разрушившая крестьянскую общину), правда, помещичье землевладение осталось не затронутым. Определенные шаги были сделаны и в улучшении социального положения низов (в ряде отраслей промышленности и сельскохозяйственном производстве повышена оплата труда, легализованы профсоюзы).

Важнейшим достижением первого этапа революции было дарование свободы создания союзов и проведения собраний (Манифест 17 октября 1905 г.). В России вышли из подполья или вновь образовались около 150 политических движений и партий. Многие из них оказались однодневками, но ряд из них, такие как: консервативно-монархические, типа «Союза русского народа»; консервативно-либеральные «октябристского» толка; либеральные, конституционно-демократические (кадеты); партии неонародников (эсеры, энесы, левые эсеры); социал-демократические (меньшевики, большевики) активно включились в политическую и государственную жизнь страны.

О трудностях развития Великой Российской революции на ее первом этапе свидетельствует принятие нового избирательного закона 3 июня 1907 г. Император сделал это единолично, без согласия Думы, чем грубо нарушил закон. Была создана третьеиюньская политическая система, в рамках которой осуществлялось наступление на завоевания революции, что стало причиной нового революционного обострения обстановки в стране, которое началось в 1912 г. и переросло во второй этап революции.

Дистанция, обозначившаяся между закрепленными в законодательных актах правовыми нормами и их практической реализацией, породила серьезные диспропорции в российской политической действительности, что стало важнейшей предпосылкой нарастания революционных событий, вхождения их во второй этап развития, наряду с причинами, вызвавшими начало Великой Российской революции, и не решенными на ее первом этапе.

Толчок к дальнейшему развитию революции стала Мировая война 1914-1918 г. Это было военное столкновение ведущих держав мира в борьбе за цивилизационное первенство. Подготовка и участие в войне диссонировало с теми задачами, которые решала Россия. Война требовала дополнительных мощных материальных вливаний, вела к определенному свертыванию прорастающей демократии. К 1917 г. острота противоречий достигла критической точки.

Таким образом, на первом этапе Великой Российской революции власть как бы замахнулась, но не разрубила узел все обостряющихся цивилизационных противоречий. Наступил второй этап революционных преобразований в России, этап формирования республиканского строя (март – сентябрь 1917 г.).

Незавершенность, половинчатость изменения властных структур в параметрах, характерных для первой фазы современной цивилизации (конституционная монархия), породила необходимость создания новой формы правления, присущей второй фазе цивилизации нового времени - республики. Февральские революционные события 1917 г. завершили длительный период развития монархической России. Примечательно, что с нарастанием кризиса отрицательное отношение к монархии проявилось в деятельности даже тех партий (октябристы, кадеты), в программах которых изначально фиксировалось требование установления конституционной монархии. Участие кадетов в парламентской, а затем и в правительственной деятельности способствовала установлению республиканской формы правления. Мало того, даже монархические партии выступили против монархической формы правления. Например, один из участников делегации, которая направлялась к Николаю II для подписания акта отречения от престола, был, казалось бы, последовательный монархист В.В. Шульгин.

Глубину вызревания объективной необходимости свержения самодержавия в России подтверждает тот факт, что отречение императора состоялось достаточно легко и обошлось без инцидентов. После отречения от престола Николая II и его брата - Михаила Александровича в Манифесте от 3 марта 1917 г. предоставлялось право решить вопрос о форме власти в стране будущему Учредительному собранию. Это было предложение, которое восприняло большинство граждан России. Однако события складывались так, что созыв Учредительного собрания откладывался на неопределенный срок, а становление республиканской формы правления происходило во взаимодействии двух политических центра Временного правительства и Советов. Причем, официальным высшим органам власти в стране было Временное правительство. Однако серьезную конкуренцию ему составляли Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Двоевластие длилось с февраля по июль 1917 г. По мнению В.И. Ленина, двоевластие выражало переходный момент в развитии революции. Причем, большевики считали, что именно Советы должны были реализовать республиканскую форму правления в России. В.И.Ленин говорил, что не парламентская республика, а республика Советов приемлемая для России форма правления.

Борьба за власть является неотъемлемой чертой всякой революции. На втором этапе Великой российской революции, в марте-октябре 1917 г. сменяют друг друга на политическом Олимпе различные силы. Пришедшие к власти на гребне февральских событий (крах конституционной монархии) центристские политические силы вынуждены были с апреля делить власть с умеренными социалистами. Далее с июля умеренные социалисты набирают политический вес. Центристы же, предлагая в августе введение диктатуры в стране, были на некоторое время отстранены от власти. С конца сентября своими нерешительными действиями центристы и умеренные социалисты во многом способствуют приходу к власти радикальных социалистических сил в октябре 1917 г.

На втором этапе Великой российской революции была осуществлена реализация определенных целей и задач, обозначенных цивилизациионным кризисом. Была ликвидирована дуалистическая монархическая система и 1 сентября 1917 г. Россия стала республикой. Однако на этом этапе революции политический плюрализм, как неотъемлемая черта демократии стали серьезной преградой на пути рационального разрешения кризисной ситуации. Партия большевиков, например, в борьбе за власть отказалась от мирного развития, бойкотируя участие в работе Временного совета республики (предпарламента).

Необходимо подчеркнуть, что большевики были единственной партией, которая, выдвигала лозунги, понятные, отвечающие чаяниям трудящегося и эксплуатируемого народа: «Земля крестьянам» «Хлеб голодным», «Мир народам», «Фабрики и заводы рабочим», «Власть Советам» и т.п. Причем, конкретной программы их реализации у большевиков не было.

С марта по сентябрь 1917 г. шел поиск решения проблем государственного и правового развития в процессе формирования республиканского строя. Однако в октябре 1917 г. закончился второй этап Великой Российской революции и начался новый третий этап ее развития, этап становления советской государственности. Причины такого поворота кроются в нерешительной, выжидательной политики временного правительства.

В рамках третьего этапа Великой Российской революции, этапа становления советской государственности (октябрь 1917 – 1922 гг.), удалось разрешить многие из назревших цивилизационных противоречий: ликвидировать средневековое наследие и достигнуть определенного баланса между капиталистической и социалистической тенденциями в развитии современной цивилизации. Проводниками решения этих задач стали большевики. 25 октября 1917 г. на II Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов был осуществлен переход власти в руки Советов.

Произошло разрушение средневековых устоев. Декретом «О земле» от 25 октября 1917 г. было ликвидировано помещичье землевладение, а, следовательно, были устранены экономические условия существования помещичьего сословия. Декретом «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 10 ноября 1917 г. отменялось средневековое сословное деление российского общества, все население приобретало единое наименование – граждане Российской Республики. Декретом от 5 февраля 1918 г. церковь отделялась от государства, провозглашалась свобода совести, школа отделялась от церкви.

Будучи социалистической партией, большевики провозгласили своей целью посторенние социализма, и начали ожесточенную борьбу с капиталистической тенденции современной цивилизации. В.И. Ленин назвал этот период «красногвардейской атакой» на капитал и даже критиковал чрезмерные усилия власти по национализации частной собственности. В декабре 1917 г. были национализированы банки, в январе 1918 г. морской и речной флот, в апреле вводилась монополия внешней торговли, в июне началась национализация крупных промышленных предприятий.

В ходе октябрьских революционных событий было низложено Временное правительство и распущен «Временный совет республики». В.И. Ленин отверг модель конституционно-правовой (парламентской) демократии в пользу неограниченной (плебисцитарной) демократии Советов. Диктатура пролетариата мыслилась им как власть, опирающаяся на насилие, на прямое волеизъявление революционного народа, вырастающая из местного самоуправления низших слоев общества - Советов и осуществляющая господство большинства над меньшинством. Решающей фазой установления диктатуры пролетариата стал разгон Учредительного собрания 6 января 1918 г. Это был политический акт установления диктатуры пролетариата, диктатуры партии большевиков, за ним последовала серия мер по установлению диктатуры в экономике, получившей название «военного коммунизма» (хлебная монополия, продовольственная разверстка; национализация всей промышленности; всеобщая трудовая повинность). Мероприятия такой политики неизбежно привели к нарушению товарно-денежных отношений. Заработная плата выдавалась в натуральном виде, бесплатными стали коммунальные услуги, транспорт, связь.

Такая политика в значительной мере вызывалось чрезвычайными условиями военного времени, ведь становление советской государственности происходило в условиях гражданской войны и иностранной интервенции.

В ходе революции советское правительство наряду с другими важнейшими задачами своеобразно, на определенное время решало и задачу социальной защищенности беднейшего крестьянства и рабочего класса. Развалив до основания систему свободной конкуренции между различными формами собственности (капитализм), оно провозгласило принцип социальной защиты для общественных низов, гипертрофированно развило социальную тенденцию.

Решая социальные проблемы, советская власть упустила из вида, что их решение невозможно без материальных ресурсов, которые могут быть созданы только на основе развивающейся капиталистической тенденции. В конце 1920 г. в республике Советов разразился серьезный кризис, который был и экономический, и политический, и социальный одновременно. В ходе Великой Российской революции, осложненной Мировой войной 1914-1918 гг., а на ее третьем этапе еще и гражданской войной и иностранной интервенцией экономика России была разрушена.

В советской России один за другим закрывались крупнейшие промышленные предприятия (Путиловский и Обуховский заводы и др.). Эти процессы сопровождались люмпенизацией значительной части рабочего класса. В России, например, это и так малочисленная социальная группа сократилась до 11,3 % населения с 14,6 % в 1913 г.

Обвальная ситуация сложилась в элитарных и средних слоях российского общества. Эти социальные группы были уничтожены: полностью были лишены прежнего материального благосостояния, часть из них подверглась физическому уничтожению, многие были изгнаны из страны или эмигрировали. Они подверглись деклассированию, пополнили социальные низы. Страна голодала. Все, что было создано на основе конкуренции между различными формами собственности (капитализм) было, «справедливо» распределено (социализм) и употреблено обществом.

Политический кризис выражался в выступлениях населения против существующей власти (Кронштадтский мятеж, восстание в Тамбовсой губернии и др.), при чем главным требованием восставших было «Советы без коммунистов» (на VII съезде в марте 1918 г. РСДП (б) получила название Российская коммунистическая пария большевиков РКП (б)).

Выход из сложившейся катастрофической ситуации был найден в предложенной В.И. Лениным в 1921 г. новой экономической политики (НЭП). Ее суть заключалась во введении рыночных отношений, т.е. базы для развития капиталистической тенденции современной цивилизации. Так Россия приобрела опыт налаживания равновесия между капиталистической и социалистической тенденциями в развитии современной цивилизации.

И все же, в таких сложных условиях советское власть, возглавляемая большевиками, успешно прошла этап своего становления. Отметим, что на территории России в ходе третьего этапа Великой Российской революции было сформировано и действовали несколько государственно-политических центров, которые претендуют на верховную власть в российском обществе. Наиболее значимыми были: петроградско-московский, сибирский, южно-российский.

Одним из факторов победы петроградско-московского правительства в борьбе этих государственно-политических центров, вне всякого сомнения, явилась удачная манипуляция социалистическими лозунгами, привлекавшими к себе широкие слои населения России.

Другим, не менее существенным фактором выступает своевременный переход властных структур от демократических форм правления к диктаторским и обратно к демократическим. История революций подтверждает, что завоевать власть, можно только успешно оперируя демократическими лозунгами, а удержать ее можно, только в условиях диктатуры. Ранее других установило диктатуру петроградско-московское правительство (январь 1918 г.) и позднее других отказалось от нее (март 1921 г.). Сибирское же и южнороссийское правительства осуществляли правление в рамках диктатуры в более узких временных рамках (соответственно ноябрь 1918 г.- ноябрь 1919 г., август 1918 г.- март 1920 г.). Это, по всей вероятности, послужило одной из важных причин победы петроградско-московское правительство большевиков в гражданской войне и установления именно советской власти на всей территории России.

Таким образом, причинами осуществления революционных преобразований российской государственности и правовой системы кроются в крайнем обострении цивилизационных противоречий в Российской империи на рубеже XIX-XX вв. В ходе Великих реформ в России было осуществлено Частичное освобождение от пут средневековья российского общества государственных, правовых и иных институтов. Потребность трансформации отечественных государственных и правовых институтов диктовал дисбаланс капиталистической и социалистической тенденций индустриальной цивилизации.

В ходе Великая Российская революция 1905-1922 гг. Российское государство прошло путь от монархии к конституционной монархии, демократической республики, советской республики

  1.  Предпосылки существенных изменений государственности и

правой системы в СССР и постсоветской России

Еще одной из проблем цивилизационного развития, эпохи перехода современных цивилизаций в акматическую фазу была задача трансформации сложившихся на первой 300-летней фазе подъема цивилизации нового времени (XVII-XIX вв.) имперских форм национально-государственного устройства. Наряду с российской империей этот вопрос стоял перед турецкой Османской и австро-венгерской империями. Острота этой проблемы для России вытекала из того, что правительство в начале XX в. осуществляло курс на свертывание национальных автономий (например, в Финляндии). В ходе революционных событий начала XX в. произошел окончательный развал турецкой и австро-венгерской империй. В России же потенциал цивилизационного развития на втором этапе эволюции современной цивилизации оказался недостаточно сильным для решения этой проблемы, империя возродилась почти на всей отечественной территории в виде СССР в 1922 г., и частично распалась только в 1991 г.

Сложности реформирования государственности и правой системы в СССР связано с постепенной подменой государственных органов партийными. В политической системе Советского Союза большевистская партия (РКП (б) – ВКП (б) – КПСС) была правящей и единственной партией, роль которой в жизни государства возрастала и фактически и формально. Это происходило потому, что в итоге революционных и военных катаклизмов начала XX в. все существовавшие в стране партии утратили свои социальные базы, т.к. российское общество оказалось расструктуированным. Люмпенизированное, деклассированное советское общество представляло собой однородную массу, главной целью которой было выжить и прокормить свои семьи. Правящая партия большевиков предложила народу программу удовлетворения насущных потребностей. Лишившись социальной базы, другие партии начали увядать. Их запрещали, устраивали над их членами показательные суды. Необходимо отметить, что, оставшись без социальной базы, партии были обречены исчезнуть с политического горизонта даже в том случае, если бы против них не велась целенаправленная борьба.

Социальная разбалансированность в СССР, сопровождалась освобождением множества социальных ниш, в том числе престижных. Это привело в движение советское общества. Социальные низы устремились на вакантные места во властных структурах, что явилось мощным энтузиазмическим фактором на десятилетия обеспечившим динамичную эволюцию советского общества. Причем, общественно полезный труд давал человеку возможность продвижения по социальной лестнице, так работал механизм социальной мобильности «по вертикали». Все это требовало совершенствования работы структур советского государства и его правовых институтов. Возможность поработать на совесть и занять престижные места активно стимулировалась правящими верхами. Так, например, это особенно ярко проявилось в стахановском движении. Передовики производства выдвигались в высшие органы государственного управления, при этом менялся не только их социальный статус, но и материальное положение. На этой основе в СССР складывалась партийно-государственная номенклатура.

Именно энтузиазмический фактор стал рычагом развития утверждающегося тоталитарного политического режима в СССР, в условиях, когда не работали экономические рычаги. В утверждении тоталитаризма в СССР не последнюю роль сыграла устойчивая традиция всеобъемлющей репрессивной организации российского общества и государства. Беря свое начало в средневековье, она ярко проявлялась не только в управленческих структурах средневековой России, но и Советском Союзе, где, например, сталинское Политбюро по своей роли, значению и другим чертам напоминает придворный совет при абсолютном монархе.

Казалось бы, Великая Российская революция покончила с наследием средневековой цивилизации, однако в определенные периоды истории средневековый потенциал проявляется, его методы используются руководством страны. В чистом виде Россия прошла две фазы, т. е. 600 лет средневековой цивилизации, и после этого вступила в цивилизацию современную, в рамках которой проявляются признаки нереализованных трех фаз средневековья.

Для советской тоталитарной системы характерен ряд черт. Во-первых, это наличие однопартийной политической системы, возглавляемой харизматическим лидером. Все другие политические партии или их бывшие сторонники жесткими мерами удалялись с политической арены. Интенсивно формировалась номенклатура, которая, с одной стороны, служила социальной базой режима, с другой стороны, выступала в качестве носителя власти.

Во-вторых, важным элементом тоталитаризма является безальтернативная идеологическая система (в СССР социалистическая). Ее господство поддерживалось введением жесткой монополии на средства массовой информации. Тоталитаризм характеризовался также жестокой всеобъемлющей системой террористического полицейского контроля над обществом. В СССР для противников и нейтральных общественных сил создавались многочисленные концентрационные и трудовые лагеря. Входила в практику система внесудебного принуждения.

Для тоталитарной системы характерна жесткая централизация управления экономикой. Ее основой стала административно-командная система управления. Эта система складывалась, во-первых, из умаления роли Советов, превращении Советов из власти трудящихся во власть для трудящихся; во-вторых, из чрезвычайно широкой трактовки понятиям «закон» и «законодательство», силу закона получали постановления правительства и даже решения партийных съездов; в-третьих, из применения методов и приемов управления, основанных на массовых репрессиях и внесудебном принуждении; в-четвертых, из номенклатурного принципа управления и, наконец, из сращивания партийного и государственного аппарата.

В рамках тоталитарной политической системы усиливалась централизация власти, сужались федералистских тенденций в государственном устройстве. Страна привыкала к двойной формальности: системе норм права, оформленных актами-документами ВКП (б), и системе норм права, оформленных актами-документами представительных органов государственной власти. Они совпадали не всегда. Причем приоритетными были именно нормы, созданные в недрах партии, что собственно и закреплялось в Конституции СССР 1936 года. Централизация государственной власти выразилась и в прямом указании места и роли ВКП (б) в стране. В статье 126 Конституции 1936 г. был закреплен ее особый статус: «руководящее ядро всех организаций, как общественных, так и государственных».

Важным компонентом тоталитаризма является милитаризация общества. Россия, потерпев поражение в Мировой войне 1914-1918 гг. и оказавшись в политической изоляции после окончания Великой Российской революции, нуждалось в укреплении своего военного потенциала. Тем более, что ведущие мировые державы включились в цивилизационную гонку за лидерство в мировом процессе и стремительно наращивали военную мощь. Советский союз не только не отстал от лидеров, но смог за короткое время воссоздать вооруженные силы на уровне новейших военно-технических достижений. Не последнюю роль в этом сыграло изыскание средств для перевооружения армии и флота. Такие средства были получены от проведения индустриализации страны, а так же коллективизации, которая была проведена с использованием средневековых методов (страна вновь вернулась к крепостному праву в особой форме). Несмотря на серьезные, а порой и страшные издержки внутренней политики СССР в 1930-е гг. были созданы «мощный щит и меч», обеспечившие победу советского народа в Великой Отечественной войне 1941-1945 гг.

Развитие советского государства и права в послевоенный период проходило в условиях «холодной войны». Начался новый виток в эволюции военной техники и бурное соревнование в наращивании вооружений. СССР не уступал в гонке вооружений своим соперникам. В результате совместными усилиями Великих держав было создано такое количество запасов ракетно-ядерного оружия, с помощью которых можно было несколько раз уничтожить все человечество.

В процессе идеологического противоборства усиливается нажим правительства СССР на демократические силы внутри страны. Кроме того, только принадлежность к коммунистической партии давала право занимать руководящие посты и выполнять работу в престижной идеологической, культурно-просветительной сфере. В скором времени после войны в СССР развертывается массированная кампания гонений на демократическую интеллигенцию. Начинается новая волна репрессий, фабрикуются громкие политические дела.

Однако по завершению первого послевоенного десятилетия СССР идет на смягчение конфронтации внутри своих стран, и этот период получил название «оттепель». Для этой ступени развития советского общества была характерна демократизация общественной жизни, в Советском Союзе прекращаются массовые политические репрессии.

Развитие военно-промышленного потенциала мировых лидеров и их партнеров происходило на основе производства жесткого индустриального типа. Такой тип производства характеризуется расточительным использованием материально-технических ресурсов, применением конвейерной системы труда на гигантских промышленных объектах, функционирующих на основе электромеханических систем. В этом процессе СССР занимал лидирующие позиции.

Однако, совокупность означенных факторов привела к возникновению глобальных проблем человечества. Это проблемы войны и мира, экологическая, продовольственная, сырьевая, демографическая и другие, их вызревание ставило мир на грань катастрофы. Гибель человечества становилась почти неизбежной. Члены Римского клуба (международной организации виднейших ученых, в т. ч. и советских) предрекли ее к началу 90-х гг. XX столетия в случае, если не будут решены глобальные проблемы.

По всей вероятности, это бы и произошло, но государства нашли силы отойти от края пропасти. На смену жесткому индустриальному типу производства начала приходить индустрия высоких технологий. Ее составляющими является применение электронной техники, ресурсосберегающих технологий, отказ от гигантских производственных единиц, неспособных динамично учитывать интересы потребителей, использование принципов стратегического менеджмента и персонифицированного маркетинга. Это позволило избежать на тот момент мировой экологической катастрофы. Однако модернизация индустриальных обществ во многом шла за счет слаборазвитых стран, куда выводились экологически вредные производства.

Технологический прорыв удалось осуществить далеко не всем странам. Для западного мира толчком для массового перехода к использованию новых технологий послужил нефтяной кризис 1973 г. Советский Союз, обладающий крупнейшими запасами нефти, не ощутил негативного влияния этого кризиса. Наоборот, экономика СССР получила существенную подпитку в связи с почти двадцатикратным повышением цен на это сырье. Такая благополучная ситуация была одним из факторов, затормозивших процесс модернизации экономики.

Для СССР ребром встала и проблема передачи высоких технологий из военно-промышленного комплекса в гражданские отрасли. К середине 1980-х гг. советская экономика вошла в глубокий кризис. Необходимо отметить, что кризисные явления наблюдались во всех сферах жизни советского общества. Одной из главных причин этого было исчерпание внутреннего, энтузиазмического фактора развития.

Уже в 1960-е гг. становилось очевидным, что возможность продвижения по социальной лестнице в СССР исчерпана. Необходимое соотношение между элитой, средними слоями и низами общества в социальной структуре было достигнуто. Произошло закостенение социальных границ, особенно между элитой и средними общественными слоями. Свободных мест в верхнем социальном эшелоне, куда раньше мог привести этузиазмический фактор, больше не было. Внутри элиты также возникла проблема социального продвижения.

Тоталитарный режим, административно-командная система управления с номенклатурным принципом замещения руководящих должностей не позволяла осуществлять продвижение по социальной лестнице на основе добросовестного труда. Ответственные работники не только оставались в элите (номенклатуре) пожизненно, но и (пользуясь «телефонным правом» и т.п.) передавали свою привилегированность по наследству.

Общественно полезный труд не мог теперь обеспечить социальный рост. Верхи погрязли в коррупции. Рядовые труженики, не имеющие возможности социальные роста, зачастую скатывались на общественное дно, более же жизнестойкие для улучшения своего материального положения расхищали государственное имущество. Так тоталитаризм в советском государстве изжил себя, выполнив свою историческую задачу. Советское общество оказалось в состоянии «застоя», в недрах которого вызревали перемены.

С середины 1960-х гг. до середины 1980 гг. Советский союз постепенно, но неотвратимо вползал в политический, экономический, социальный кризис и идеологический кризис. Выдвинутая в 1961 г. программа построения коммунизма буксовала и была заменена постулатом построения развитого социализма, но вскоре стала ясна несбыточность и этого прожекта. Дело было в том, что само коммунистическое движение вошло в полосу системного кризиса. В середине 1970-х гг. ряд западных коммунистических партий поддержали выдвинутую испанскими коммунистами идею еврокоммунизма, опирающуюся на плюрализм в экономике, политике и идеологии. Это означало соответственно допуск в экономике всех форм собственности, в политике возможность многопартийной системы, в идеологии свобода вплоть до исповедования религиозных ценностей. Для классической коммунистической идеологии это был откат вправо на позиции, социал-демократизма. Но эта затея провалилась, потому что «золотое тридцатилетие» социал-демократического движения, давшее значительные плоды, уже завершилось, и надо было идти в другом направлении в поисках спасительного эликсира, способного воскресить идеи и практику коммунизма. Коммунистические методы управления, работавшие в Советском союзе несколько десятилетий, порождали в условиях «застоя», в лучшем случае иждивенчество, в худшем «теневую экономику».

Именно в условиях жесткого регулирования со стороны государства всех сфер жизни, в том числе экономической, создавалась благоприятная почва для роста теневой экономики. Предприимчивые люди манипулировали общественными фондами, извлекали из них материальные ресурсы и направляли их в теневой сектор экономики. К концу 1970-х гг. продукция теневой экономики составляла 30 % валового национального продукта СССР, в теневом секторе было занято около 20 % рабочей силы.

С середины 1980-х гг. до середины 90-х гг. в СССР разворачиваются реформы, призванные обновить общество, его государственные и правовые институты и обеспечить дальнейшее цивилизационное развитие. Эти реформы, получили название «перестройка», их суть заключалось в обеспечении перехода от мобилизационных тоталитарных форм к демократическим формам эволюции. Сложность реформаторского процесса советской цивилизации лежало в русле наложения эволюции индустриальной цивилизации на невостребованные реалии средневековья. Для успешного решения задач цивилизационного развития советское общество опиралось, в определенной степени, на эти реалии. Так, например, возродилось использование церкви (института средневековья) в качестве полноценного аппарата современной общественной системы.

Причины и основное содержание трансформации государственности и правой системы в СССР и постсоветской России можно проанализировать с позиций изучения ритмики эволюции цивилизаций. Это связано с элементарными - 60 и 12-летними ритмами исторического процесса, которые изучались видными отечественными учеными, соответственно, Н.Д. Кондратьевым и А.Л. Чижевским, как раз на начало 1980-х гг. пришлась грань между двумя 60-летними ритмами: ритмом 1922-1982 гг. и 1982-2042 гг. Внутренняя структура каждого 60-летнего ритма имеет одинаковый характер. Она складывается из пяти 12-летних подритмов. Сопоставление разных 60-леток позволяет говорить о том, что каждое 12-летие внутри 60-летнего ритма отличается специфическим состоянием развития общества, государства и права. Эти состояния дают следующий эволюционный ряд: реформы - стабилизация - волнения - оппозиция - война. Так, если результатом 1970-х гг. для российской цивилизации явилось вступление в афганскую авантюру, то начало 1980-х - первая половина 1990-х гг. - период реформ. В рамках этого периода произошел развал Советского Союза. СССР выполнил свою историческую миссию. Начался поиск новых форм государственного единства, повлекшие за собой кризис 1991 г., и успешно завершившийся образованием ряда независимых государств, в том числе и Российской Федерации на территории постсоветского пространства. Важной вехой в выборе дальнейшего пути развития России стало принятием в 1993 г. Конституции РФ.

Приблизительно в конце 1995 г. российское общество вступило в полосу стабилизации, которая набирала силу последующие 12 лет. Преодолевая трудности, Российская Федерация достаточно успешно развивалось, решая серьезные экономические и социальные проблемы, преодолевая межнациональные конфликты.

Однако с 2007 г. России потребовались дополнительные усилия, что бы сохранить стабильность в обществе. Этот процесс осложнился начавшимся в конце 2008 г. мировым финансово-экономическим кризисом. Как предсказывают аналитики, кризис и его последствия будут ощущаться приблизительно до 2020 г., когда завершиться очередной 12-летний ритм. Руководство Российской федерации в этих условиях разработало и последовательно приступило к осуществлению антикризисных мер, которые представляют целый комплекс мероприятий политического, экономического, социального, психологического, культурного характера, достойное место среди них занимают меры по социальной поддержке населения России, а также реформы в области совершенствования государственности и правового регулирования общественных отношений.

Таким образом, существенные изменения государственности и правой системы в СССР и постсоветской России обусловлены тем, что даже после преобразований осуществленных в ходе Великой Российской революции советское общество, его государственные и правовые институты испытывали воздействие как современной, так и средневековой цивилизации. Правовое обеспечение становления, развития и кризиса тоталитаризма в СССР проходило в условиях административно-командной системы управления. Кризис, поразивший советскую систему в недрах которого вызревали перемены, реформы стал причиной модернизации государственности и права современной постсоветской России.

Вопросы для закрепления материала лекции:

  1.  Каковы предпосылки революционных изменений государственности и правового регулирования общественных отношений в России в начале XX в.?
    1.  В чем суть цивилизоцыонных противоречий  в России конца XIX начала XX вв.?
    2.  Какие этапы трансформации государственных и правовых институтов включает Великая Российская революция 1905 – 1922 гг.?
    3.  В чем состоит своеобразие становления в России конституционной монархии в России?
    4.  Когда и при каких обстоятельствах Россия была провозглашена республикой?
    5.  В чем отличие парламентской республики и республики советов?
  2.  Почему в результате Великой Российской революции была установлена советская государственная и правовая система?
  3.  Почему и как складывалась однопартийная советская система?
  4.  Когда и почему в России была предпринята первая попытка правового регулирования взаимодействия двух параллельных тенденций современной цивилизации: капиталистической и социалистической?
  5.  Почему основным фактором развития российского общества в 20-30-е гг. XX в. являлся «эктузиазмический фактор», и каким образом он влиял на разлитие  советского государства и права системы?
  6.  Каковы причины утверждения в СССР тоталитарного политического режима и его основные черты?
  7.  Как соотносились тоталитаризм и административно-командная система управления в СССР?
  8.  Почему в СССР были периоды «оттепели» и «застоя», в чем состоит их государственно-правовая суть?
  9.  Каким образом появление глобальных мировых проблем повлияло на трансформацию определенных аспектов отечественного государства и права?
  10.  Как кризис коммунистической идеологии сказался на изменениях государственности и права в СССР?
  11.  Почему основным направлением развития отечественного государства и право стали на рубеже XX-XXI вв. стало формирование гражданского общества и правового государства?

Тема 12. Становление и развитие отечественного конституционного и

административного права в конце XIX – начале XXI вв.

Развитие системы источников отечественного права в конце XIX в. - 1922 г. Понятие и виды (формы) источников права. Нормативные правовые акты как основная форма российского права. Конституция (Основной закон) – высший источник права. Законы и подзаконные правовые акты, их иерархия. Особенности эволюции источников (форм) права на рубеже XIXXX вв. Роль и место Свода законов Российской империи, среди источников права. Трансформация источников (форм) права на различных этапах Великой Российской революции 1905 – 1922 гг. Источники права в период становления, развития и крушения СССР 1922-1991 гг. Источники современного Российского права, их содержание и соотношение с источниками различных систем права.

Права человека, их классификация. Опыт в области идейного осмысления, законодательного закрепления и практического воплощения прав и свобод в России на рубеже XIXXX вв. Большевистская концепция прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Конституционные изменения прав и обязанностей граждан в советский и постсоветский периоды развития отечественной государственности. Отрицание естественно-правового смысла прав человека в СССР. Провозглашение в рамках современного российского права стандартного набора естественных прав. Отражение в Конституции РФ 1993 г. неразрывной взаимосвязи гражданских, политических, социальных права человека формирующих единую систему.

Развитие отечественного избирательного права в XX – начале XXI вв. Становление избирательного права в России в годы Великой Российской революции. Особенности формирования избирательной системы вокруг выборов в Государственную думу начала XX в. Отражение специфики развития избирательного права в Конституции РСФСР 1918 г. и Конституциях СССР 1924, 1936, 1977 гг. Превращение выборной системы в фикцию. Приобретение выборной системой безальтернативного характера. Основные принципы современной избирательной системы Российской Федерации.

Эволюция форм государственного единства российского государства в конце XIX – начале XX вв. Особенности развития государственного устройства Российской империи как унитарного государства. Попытки реализации принципа права на самоопределение наций в годы Великой Российской революции. Создание первого федеративного союзного государства - РСФСР. Правовое обеспечение образования, развития и распада СССР 1922-1991 гг. Рост количества союзных республик, закрепление их прав в Конституциях СССР 1924 г. и 1936 г. Сужение компетенции местных республиканских властей. Распад СССР, попытки заключения нового союзного договора. Развитие российского федерализма. Совершенствование местного самоуправления в 1922-2010 гг.

Лекция 1 (т. 12)

Источники отечественного права конца XIX – начала XXI вв.

Цель лекции: формирование знаний об истории и теории источников отечественного права, их происхождении, значении, системе. Осмысление закономерностей и основных тенденций эволюции источников права в России конца XIX – начала XXI вв.

План

1. Развитие системы источников отечественного права в конце XIX в. - 1922 г.

2. Источники права в период становления, развития и крушения СССР (1922-1991 гг.)

3. Источники права Российской Федерации на рубеже XX - XXI вв.

Основные понятия: формальные источники права; материальные источники права; Конституция; Основной закон; подзаконный акт; правовой обычай; адат; шариат; естественной право; мораль; право; договор; контракт; законодательство; референдум; правовая доктрина; судебный прецедент; религиозный источник; правовая система; казуистичность законодательства; абстрактность законодательства; правовое регулирование; норма права.

1. Развитие системы источников

отечественного права в конце XIX в. - 1922 г.

В современной юридической науке понятие «источник права» имеет два различных значения. В одном случае — оно обозначает источник права в материальном смысле и применяется в значении «материального источника права». Под «материальным источником права» имеются в виду объективные (материальные или духовные) факторы, порождающие позитивное (положительное) право, например, общественные отношения, государственные учреждения, природа человека, божественный или человеческий разум, воля законодателя и др.

В другом случае – понятие «источник права» обозначает форму внешнего выражения положений (содержания) действующего права и употребляется в значении «формальный источник права», «источник права в формальном смысле», «форма права».

Материальные источники права порождают формальные источники права, определяют их систему. Однако формальные источники, в свою очередь, способны оказывать существенное влияние на объективные условия, в которых развивается общество, замедлять  или ускорять социальные процессы, способствовать их регулированию. Улавливая вызовы, т.е. сигналы, исходящие от общества и окружающей среды, законодатель отвечает на них теми или иными формами права, действие которых, по его мнению, будет способствовать нейтрализации вызовов, лучшей адаптации социальной системы к сложившейся реальности.

Особенностью формального правотворчества в Российской империи конца XIX в. явилось наличие самодержавия, при котором официально единственным материальным источником права оставался государь-император, от воли которого зависело принятие новых законов и внесение изменений в действующие. Эта особенность порождала другую: естественное право как данное людям от природы и поэтому неотчуждаемое, официально не признавалось источником права. Предполагалось, что права могли быть дарованы только государем (октроированы), а не приобретены от рождения.

Такие формы права, как судебный прецедент, широко применяемый в странах англо-саксонской (атлантической) правовой семьи, и правовая доктрина, известная (среди других форм права) как источник права в Германии также не получили распространения в России того времени.

Поэтому основной формой российского права в изучаемый период являлись нормативные правовые акты. Вместе с тем действовали и другие, возникшие в глубокой древности и сохранившие свое значение, благодаря подтверждению их силы нормативными актами, источники права, а именно – правовой обычай (обычное право) и религиозные источники. Переплетаясь друг с другом, они представляли определенную систему.

Итак, формальными источниками (формами) отечественного права к концу XIX в. были, во-первых, правовые обычаи - фактически сложившиеся в течение длительного времени правила регулирования поведения людей, которые официально признаны (санкционированы государством) в качестве общеобязательных норм права. Правовые обычаи называют также обычным правом, и оно является древнейшей формой права у всех народов мира. К концу XIX в. правовые обычаи сохранялись на значительных территориях Российской империи. Так, круговая порука внутри крестьянской общины и волостные суды действовали в центре России. Обычное право использовалось судами мировой, и даже общей юстиции при рассмотрении некоторых гражданских и торговых дел и при неполноте законов. Адат - право, сложившееся в условиях родоплеменного строя у народов, принявших позднее ислам, применялся на Кавказе параллельно с мусульманским правом. Своими племенными обычаями руководствовались народы Крайнего Севера.

Во-вторых, источниками (формами) отечественного права являлись религиозные памятники - это священные книги различных религий, положения которых имеют общеобязательное значение в соответствующих системах религиозного права (христианского канонического права, индусского права, иудаистского права, мусульманского права). Так, например, религиозные памятники Коран и Сунна, лежащие в основе шариата, представляли собой совокупность правовых, морально-этических и религиозных норм ислама являлись руководящей основой для местных судов у народов Средней Азии и Кавказа. Православное церковное право, постепенно утрачивая свое значение на Европейской части России, сохранялось в ряде случаев как источник семейного права, санкционированный государством.

В-третьих, основным источником (формой) права в России, как и в других государствах, принадлежавших к романо-германской правовой семье, являлись нормативные правовые акты. Нормативный правовой акт — это письменный правоустановительный акт государства, содержащий новые нормы действующего права.

Система нормативных правовых актов создавалась, уничтожалась и воссоздавалась вновь в отечественном государстве в условиях эволюционных и революционных изменений в течение XX века. Заметим, что по своей юридической силе нормативные правовые акты делятся на законы и подзаконные акты. В правовом государстве они составляют иерархическую систему, на вершине которой стоит Конституция как основной, высший закон, а после Конституции (и ниже ее) стоят остальные законы. Именно Конституция обладает наивысшей юридической силой в системе нормативно-правовых актов, остальные законы не должны ей противоречить. Важнейшей чертой Конституции является установленный порядок ее принятия и изменения.

Путь России к Конституции как основному, высшему закону в начале XX в. имел, по сравнению с другими странами, свою специфику и особенности.

Основным нормативным правовым источником права в изучаемый период оставался Свод законов Российской империи, объявленный действующим источником права с 1 января 1835 года. Законы, изданные после этой даты, подлежали опубликованию в ежегодном продолжении Свода, о котором было заявлено, что он, «единожды устроенный, сохранится всегда в полноте его единства». В первом томе Свода находились Основные государственные законы Российской империи - законоположения, касавшиеся общих начал государственного строя России, включавшие в себя предыдущие источники права. Таким образом, первый том Свода представлял собой вершину иерархии правовых норм империи, и в этом смысле приобретал некоторые черты Конституции как основного закона. С его изданием правотворчество в России получило упорядоченный характер: законы принимались с согласия государя, но подлежали изменению не по его личной воле, а в установленном порядке.

Время создания Свода законов Российской империи характеризовалось нарастанием цивилизационных противоречий. В государственности и праве России происходило серьезное противоборство средневековых и современных черт. В связи с этим в течение всего XIX века в Свод вносились многочисленные изменения и дополнения, но установленная в нем процедура разработки новых законов позволяла выявлять и согласовывать общественные интересы, защищала от возможного произвола государя. Помимо Свода законов продолжалась работа над включением новых законодательных актов в Полное собрание законов Российской империи, впервые изданное в 1830 г. Второе издание выпускалось ежегодно в 18301884 гг., третье издание выходило ежегодно до 1916 г.

Кроме того, наряду с общероссийским законодательством во многих регионах, включенных в состав Российской империи в XIX в. на правах инкорпораций, продолжало действовать законодательство, существовавшее до их присоединения к России. Так, в. Финляндии применялось Шведское уложение 1734 г., в Привислинском и Западном краях (бывшем Царстве Польском) — Французский гражданский кодекс 1804 г., в Прибалтийских губерниях — Свод законов губерний Остзейских. Отличительной чертой этих законодательств явилась невозможность произвольного изменения законов.

Наряду с кодифицированными формами права в императорской России, если возникала необходимость внести радикальные изменения в существующий порядок управления, применялся такой вид источника права как царский манифест, например, широко известный манифест об усовершенствовании государственного порядка 17 октября 1917 года.

В ходе первого этапа Великой Российской революции, этапа становления конституционной монархии (январь 1905 г. – февраль 1917 г.), в государственном строе и системе источников права России произошли значительные изменения, которые не поколебали, однако, его основ. Материальными источниками права, наряду с императором, стали выборная Государственная дума и наполовину выборный Государственный совет, что было установлено новой редакцией Основных государственных законов Российской империи, утвержденной императором 23 апреля 1906 г.

В новой редакции санкционировалось создание Государственной Думы, реорганизация Государственного Совета, образование специального правительственного органа – Совета министров. Из Основных законов была устранена характеристика власти императора как власти «неограниченной». Но положение о верховной самодержавной власти императора сохранилось. Именно император оставался конечным источником права, без санкции которого законопроекты, принятые Государственной думой и Государственным советом, не вступали в силу.

С принятием 23 апреля 1906 г. Основных государственных законов Российской империи в новой редакции  изменилось понятие закона. Если прежде законом считалось любое повеление императора, оформленное в надлежащем порядке Сенатом, то в соответствии со ст. 86 Основных законов 1906 г. законом признавался законодательный акт, принятый Государственной Думой, одобренный Государственным Советом и подписанный императором.

Акты, принятые императором без Думы в порядке ст. 87 Основных законов или в порядке управления, именовались «Указами».

Издавались также «Учреждения» (основывавшие какой-либо новый государственный орган и определявшие его правовой статус) и «Положения» (определявшие порядок деятельности государственных или иных учреждений). К ним примыкали «Уставы». Имели место и такие источники, как «Временные правила», обычно утверждавшиеся тоже императором, постановления Совета министров.

В ходе второго этапа Великой Российской революции, этапа формирования республиканского строя (март – сентябрь 1917 г.), после отречения от власти Николая II, образовался некоторый вакуум формальных источников права. За право издавать законодательные акты, т.е. стать материальным источником права, боролись Временное правительство и Советы рабочих и солдатских депутатов. Готовились прямые, равные, тайные выборы в Учредительное собрание как единственный легитимный законодательный орган, но до прихода к власти большевиков оно не было созвано. В качестве основного формального источника права продолжал действовать Свод законов Российской империи, не вызывавший после отречения монарха должного уважительного отношения со стороны широких масс.

В рамках третьего этапа Великой Российской революции, этапа становления советской государственности (октябрь 1917 г. - 1922 г.), произошла радикальная смена материальных источников права. На смену Временному правительству пришел II Всероссийский съезд Советов (25-26 октября 1917 г.), провозгласивший переход всей власти в руки Советов, как в центре, так и на местах. Съезд принял декреты «О мире», «О земле», основные положения которых впоследствии вошли в Конституцию РСФСР, избрал постоянно действующий между съездами законодательный орган - Всероссийский Центральный исполнительный комитет (ВЦИК), избрал Советское правительство (Совет народных Комиссаров – СНК), которое также издавало декреты.

Налицо было несколько материальных источников права.

2 декабря 1917 года от имени председателя СНК В.Ульянова (Ленина) и наркома по делам национальностей И.Джугашвили (Сталина) была опубликована «Декларация прав народов России», законодательно закрепившая национальную политику Советской власти.

14 ноября 1917 года было принято Положение ВЦИК и СНК о рабочем контроле, 1 декабря 1917 года - декрет ВЦИК и СНК о создании Высшего Совета народного хозяйства (ВСНХ). Декретом ВЦИК от 14 декабря 1917 года национализировались банки.

5 декабря 1917 г. был принят декрет СНК об организации судов на основе демократических выборов и об учреждении ревтрибуналов, согласно которому действие старых норм уголовного, гражданского и процессуального права прекращалось.

Важнейшим источником права было провозглашено революционное правосознание, на которое предлагалось опираться при отсутствии правовых актов. Его суть состояла в том, что правоприменяющие органы, должностные лица и граждане в случае, если они не могли опереться на правовую норму, должны были действовать так, как подсказывала им революционная совесть, как считали полезным для революции. В революционном правосознании реализовывался принцип революционной целесообразности.

В отличие от ряда стран Запада, в которых в эпоху революционных преобразований в качестве источника права провозглашалось естественное право, в Советской России ничего подобного не было. По мнению вождя большевиков В.И.Ленина, естественное право как разновидность буржуазного права, должно было быть заменено классовым, пролетарским правом. Правовая доктрина большевиков была основана на позитивистском и утилитаристском понимании правовых явлений. Право понималось как насилие государства диктатуры пролетариата над классовыми врагами для достижения высшей цели – построения социализма и коммунизма.

В первые месяцы после свержения Временного правительства  существовало неопределенное многообразие законодателей:

Всероссийский съезд рабочих, солдатских и крестьянских депутатов;

Всероссийский Центральный Исполнительный комитет (ВЦИК), избираемый Всероссийским съездом;

Совет Народных Комиссаров, избираемый Всероссийским съездом;

Петроградские Военно-революционный комитет и Совет рабочих и солдатских депутатов;

местные Советы;

профсоюзы;

общественные организации.

Все эти органы издавали декларации, постановления, распоряжения и др. нормативные акты. Местные органы подчас принимали нормативные акты, противоречащие центральным нормативным актам. Например, некоторые местные Советы не считали себя связанными решением IV Всероссийского съезда Советов (прошедшего в марте 1918 г.) о ратификации мирного договора с Германией, не признавали Брестский мир и считали себя в состоянии войны с Германией. В составе некоторых местных правительств были народные комиссары по иностранным делам. На местах иногда принимались даже  небольшие уголовные и процессуальные кодексы.

Существенных отличий между законом и ведомственным актом в этот период не просматривалось. Их можно было отличить по органу, который их принимал.

Для упорядочения массива новых правовых актов и самих политических отношений, в целях законодательного закрепления власти Республики Советов, необходимо было создание основного закона – Конституции.

Практические шаги по созданию первой Конституции осуществил III Всероссийский съезд Советов (январь 1918 г.), на котором были приняты акты, имевшие непосредственное значение для выработки проекта Конституции: «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа» и «О федеральных учреждениях Российской Республики». Кроме того, по инициативе левых эсеров Съезд поручил Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету разработать основные положения Конституции Российской Советской Федеративной Социалистической Республики и представить их следующему съезду Советов.

Однако ВЦИК не смог выполнить поручение III Всероссийского съезда Советов в связи с резким обострением международной обстановки из-за срыва мирных переговоров в Брест-Литовске с Германией.

После заключения Брестского мира появилась возможность практически приступить к созданию проекта Конституции. 30 марта 1918 г. ЦК РКП (б) принял решение о создании комиссии для разработки Конституции. Реализация этого решения была поручена Я. М. Свердлову.

1 апреля 1918 г. была создана конституционная комиссия. В комиссию вошли пропорционально их составу во ВЦИК представители следующих партий: от большевиков – Свердлов Я.М., Покровский М.Н., Сталин И.В., от фракции левых эсеров – Магеровский Д.А., Шрейдер А. А., от эсеров-максималистов – Бердников А.И. с совещательным голосом. В комиссию вошли также представители следующих наркоматов: по делам национальностей, финансов, по военным делам, юстиции, внутренних дел и ВСНХ. Большинство членов комиссии были большевиками. Наряду с комиссией ВЦИК над проектом Конституции трудились в Народном комиссариате юстиции (НКЮ). Материалы комиссии публиковались в «Известиях», на страницах которых велось обсуждение проектов разделов Конституции.

10 июля 1918 г. V Всероссийский съезд Советов принял Конституцию. 19 июля 1918 г. с момента опубликования в «Известиях ВЦИК» Конституция РСФСР вступила в действие.

Конституция РСФСР 1918 г. состояла из шести разделов:

1. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа;

2. Общие положения Конституции РСФСР;

3. Конструкция Советской власти;

4. Активное и пассивное избирательное право;

5. Бюджетное право;

6. О гербе и флаге РСФСР.

На основе принятого Основного закона – Конституции РСФСР развернулась работа по созданию новых источников права по отраслям.

Новые принципы регулирования трудовых отношений содержал принятый в декабре 1918 г. Кодекс законов о труде (КЗОТ), который закрепил 8-часовой рабочий день и всеобщую трудовую повинность.

Гражданское право было практически ликвидировано, а его источники сведены к нулю в связи с упразднением частной собственности и национализацией основных средств производства.

12 декабря 1919 г. Наркомат юстиции (НКЮ) своим постановлением издал «Руководящие начала по уголовному праву РСФСР». Это была первая попытка систематизации норм общей части уголовного права. «Руководящие начала…» включали введение и восемь разделов: об уголовном праве, об уголовном правосудии, о преступлении и наказании, о стадиях осуществления преступления, о соучастии, о видах наказания, об условном осуждении, о пространстве действия уголовного права. Во введении давалась оценка классовой сущности буржуазного права, которое, как и буржуазный государственный аппарат, подлежало слому. Уголовное право имело своим содержанием, говорилось в документе, правовые нормы, которыми система общественных отношений данного классового общества охраняется от нарушения (преступления) посредством репрессий (наказаний). Задача советского уголовного права – посредством репрессий охранять систему общественных отношений, соответствующую интересам трудящихся масс, организовавшихся в господствующий класс.

Таким образом, в период с конца XIX до 1922 г. система формальных источников права претерпела эволюционные и революционные изменения. С 30-х гг. XIX в. до возникновения Советского государства Свод законов Российской империи, являясь основным источником права, дополнялся и изменялся. Основные государственные законы Российской империи, изложенные в первом томе Свода в новой редакции 1906 г., заложили основы конституционной монархии в России.

Сохранялся партикуляризм права, то есть сосуществование нескольких правовых систем в одном государстве, не противоречащих друг другу. Вполне мирские семейно-брачные отношения регулировались нормами церковного права. Большую роль играл обычай среди отсталых туземных народов России. Сохраняется значение мусульманской правовой системы. Но главное библия и официальная религиозная доктрина, воля государя императора стоят вне светских актов и обычаев. Прецедент, правовая доктрина, естественное право не являлись в указанный период источниками позитивного права.

На этапе становления Советского государства произошло радикальное изменение всей системы источников права. Была нарушена преемственность между ними: источники досоветского времени были лишены юридической силы. На некоторое время возникло неопределенное множество материальных источников права. В период гражданской войны создать на всей территории России принципиально новую систему источников права было невозможно. Партикуляризм не только сохранил старые качества, но и появились новые особенности в виде сотен территориальных правовых систем. Каждый Совет стал создавать свои особенные отдельные источники права. Источником права было объявлено революционное правосознание. Новыми формальными источниками права стали обращения, воззвания, декреты, декларации, постановления. Вместе с тем, проводилась определенная работа по систематизации вновь созданных источников права и разработке проекта Конституции РСФСР, призванной закрепить основы нового советского государства в форме диктатуры пролетариата и основы нового советского пролетарского права, защищающего интересы трудящихся. Конституция РСФСР стала первым Основным законом страны, высшим законом, установившим иерархию нормативных актов. Конституция РСФСР явилась основой совершенствования источников права в его различных отраслях.

2. Источники права в период

становления, развития и крушения СССР (1922-1991 гг.)

Завершение Великой Российской революции (1905 – 1922 гг.), образование нового государства под названием Союз Советских Социалистических Республик (30 декабря 1922 г.), привело к необходимости создания нового Основного закона – Конституции СССР.

Создание СССР было закреплено в двух источниках права, принятых I Всесоюзным  съездом Советов – Декларации и Договоре об образовании СССР. При этом Договор стал новой для отечественной правовой системы формой права. И Декларация, и переработанный Договор позднее вошли в текст Конституции СССР 1924 г.

Президиум ЦИК СССР 10 января 1923 года образовал шесть комиссий для подготовки важных частей будущей Конституции: комиссию по созданию положений о Совете народных комиссаров, Совете труда и обороны и наркоматах СССР; бюджетную комиссию; комиссию по разработке положения о Верховном Суде СССР и ОПТУ; комиссию по утверждению государственного флага и герба СССР; комиссию по выработке положения о ЦИК СССР и его членах; комиссию по персональному составу наркоматов и коллегий. В их работе приняли участие партийные и государственные деятели: М.К. Владимиров, М.И. Калинин, Ф.Д. Кон, Д.И. Курский, Н.В. Крыленко, А.Ф. Мясников, Д.З. Манульский, В.П. Ногин, Я.Э. Рудзутак, И.В. Сталин, М.В. Фрунзе, А.Д. Цюрупа, А.Г. Червяков и др.

При разработке проекта Конституции СССР ярко проявилась характерная черта советского периода развития системы источников права – активнейшее участие высших партийных органов в его разработке. Февральский 1923 г. Пленуме ЦК РКП (б) избрал комиссию по подготовке Конституции. Решающее значение для разработки Конституции СССР имел XII съезд РКП (б), проходивший в апреле 1923 г. Съезд решил, что при построении высших органов СССР необходимо обеспечить равенство прав и обязанностей республик, обеспечить реальное участие в них представителей республик.

Так Коммунистическая партия стала, наряду с высшими органами государственной власти, важнейшим материальным источником Основного закона – Конституции Советского Союза. После XII съезда партии разработка и принятие проекта Конституции вступила в завершающую фазу. Вскоре ЦИК СССР сформировал расширенную Конституционную комиссию в составе 25 человек, включая представителей ЦИК всех союзных республик. Эту комиссию возглавил М.И. Калинин. В процессе работы над проектом Конституции комиссией были учтены все замечания и поправки, присланные из республик.

Важную роль в выявлении и согласовании мнений представителей республик сыграло проведенное 9-12 июня 1923 г. совещание с ответственными работниками национальных республик и областей. Совещание высказалось за создание второй палаты ЦИК СССР из представителей союзных и автономных республик, утверждаемой съездом Советов СССР. Совещание дало и название двум будущим палатам ЦИК СССР – Союзный Совет и Совет Национальностей. Совещание высказалось за равенство палат, сохранение за каждой из них права законодательной инициативы. Отмечалась необходимость создания одного Президиума ЦИК СССР, избираемого обеими палатами ЦИК, с обеспечением представительства национальностей.

На совещании был согласован вопрос о создании пяти слитных (общесоюзных) наркоматов: «..Индел, Внешторг, Наркомвоен, НКПС и НКПочтель…» (Иностранных дел, Внешней торговли, Военных дел, Путей сообщения, Почты и телеграфа) и пяти союзно-республиканских (в Конституции они были названы объединенными) наркоматов: «..Наркомфин, ВСНХ, Наркомпрод, Наркомтруд, РКИ…» (Финансов, Высшего Совета народного хозяйства, Продовольствия, Труда, Рабоче-Крестьянской инспекции). Остальные наркоматы, в том числе Наркоматы внутренних дел, юстиции, просвещения, земледелия, здравоохранения и др. были республиканскими, что обеспечивало на практике самостоятельность союзных республик в сфере деятельности этих наркоматов.

26-27 июня 1923 г. проект Конституции СССР был обсужден, дополнен и одобрен Пленумом ЦК РКП (б). Специальные сессии ЦИК РСФСР, УССР, БССР, ЗСФСР, проходившие в конце июня – начале июля, обсудили и утвердили проект Конституции СССР. В январе 1924 г. проект Конституции СССР был одобрен съездами союзных республик. Завершилась работа над первой Конституцией СССР на II съезде Советов СССР.

31 января 1924 г. II съезд Советов СССР единогласно утвердил Конституцию СССР.

Декларация об образовании СССР, утвержденная I съездом Советом СССР, без изменений вошла в текст Конституции СССР. Что же касается Договора об образовании СССР, то он подвергся значительным изменениям и дополнениям. Количество статей увеличилось с 26 до 72. Появились развернутые главы о суверенных правах союзных республик, съезде Советов, СССР, ЦИК СССР, Президиуме ЦИК СССР, СНК СССР, Верховном Суде СССР, о Народных комиссариатах СССР, ОГПУ, о союзных республиках, гербе, флаге и столице СССР.

По своему содержанию Конституция СССР 1924 г. не похожа на предшествующие и последующие Конституции. В ней отсутствовала характеристика общественного устройства, не было глав о правах и обязанностях граждан, избирательном праве, местных органах власти и управления. Все эти вопросы решались республиканскими Конституциями. Главное, основное внимание Конституция СССР 1924 г. уделяла факту конституционного закрепления образования СССР, прав Союза ССР и союзных республик.

Конституция СССР явилась основой для создания конституций союзных республик, в том числе и новой Конституции РСФСР.

В РСФСР к концу 1922 г. накопился значительный нормативный правовой материал: в Собрании Узаконений было опубликовано более 4 тыс. нормативных актов, Чтобы сделать эти нормы доступными для их реализации, следовало их систематизировать, ликвидировать пробелы, противоречия, привести в соответствие с Конституцией СССР.

Так появилась необходимость в создании новой Конституции РСФСР. Проект был создан в Народном комиссариате юстиции. Конституционную комиссию возглавлял первый советский прокурор, большевик с дореволюционным стажем Д.И. Курский. Затем над проектом работала комиссия Президиума ВЦИК. СНК РСФСР внес в него положения об основах экономического строя РСФСР. Затем проект Конституции РСФСР обсуждался во ВЦИК и на Всероссийском съезде Советов и был утвержден 11 мая 1925 г.

По своему содержанию Конституция СССР 1924 г. и Конституция РСФСР 1925 г., как и других конституций союзных республик, дополняли друг друга. Тогда имела распространение концепция единой Советской Конституции. Известный юрист П.И. Стучка отмечал, что Конституция СССР и Конституция РСФСР дополняют одна другую и, вместе взятые, составляют единое неразрывное целое, единую Советскую Конституцию.

В Конституции РСФСР 1925 г. подчеркивалась ее преемственность с предшествующими источниками советского права, в ст.1 отмечалось, что она исходит из основных положений «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа» и основных начал Конституции РСФСР 1918 г. Вместе с тем, она отразила дальнейшее развитие экономических основ Советской России по пути обобществления собственности. Так, если в Конституции РСФСР 1918 г. говорилось лишь о первых шагах к «полному переходу фабрик, заводов, рудников, железных дорог и прочих средств производства в собственность государства», о рабочем контроле и ВСНХ как органе управления хозяйством, то в Конституции РСФСР 1925 г. было прямо записано, что фабрики, заводы, водный, железнодорожный и воздушный транспорт, средства связи составляют собственность государства. Как дальнейшая перспектива, в ней  ставилась задача «осуществления коммунизма».

Конституция РСФСР состояла из 6 разделов, 8 глав и 89 статей. Новым в Конституции РСФСР 1925 г. было появление главы 4 «Об автономных Советских Социалистических республиках и областях», где был обобщен опыт национально-государственного строительства РСФСР с 1918 по 1925 гг. В Конституции РСФСР 1925 г. получил законодательное закрепление такой орган власти, как Президиум ВЦИК.

Конституция РСФСР 1925 года оформила РСФСР как федеративное государство с автономными образованиями. В ней было записано, что РСФСР, входя в состав СССР, передает ему полномочия, отнесенные в соответствии со ст. 1 Конституции СССР к ведению органов СССР.

На территории РСФСР имели обязательную силу постановления верховных органов СССР в пределах, указанных в Конституции СССР, и по предметам, отнесенным к компетенции Союза (ст.19).

Характеризуя первую Конституцию СССР 1924 г. и Конституцию РСФСР 1925 г. в целом, необходимо отметить, что они создавали необходимое конституционное поле для существования и развития союзного государства в форме федерации, закладывали основы самостоятельности республик в четко очерченных областях. При этом за центром оставались также четко определенные прерогативы власти – внешняя политика и оборона, охрана государственной безопасности, внешнеэкономическая деятельность.

Однако в ходе форсированной индустриализации и коллективизации сельского хозяйства, создания административно-командной системы обе Конституции были неоднократно нарушены. Они фактически перестали быть источниками права, занимающими высшее положение в иерархии законодательных актов, которым все нижестоящие законы должны соответствовать.  Поскольку в начале 30-х годов партия встала над государством, партийные органы – над государственными, изменения в структуру государственных органов по инициативе партии вносились в обход Конституции.

Силу источников права фактически получили партийные директивы, которые рассылались Генеральным секретарем И.В.Сталиным местным партийным организациям и подлежали немедленному выполнению ими. И лишь позднее эти директивы получали законодательное оформление через органы государственной власти. Наиболее яркие примеры тому – выступление И.В.Сталина 24 декабря 1929 г. на совещании аграрников-марксистов с призывом провести ликвидацию кулачества как класса, постановление ЦК ВКП (б) «О темпе коллективизации и мерах помощи колхозному строительству» от 5 января 1930 г., которые произвольно нарушали утвержденный высшим органом законодательной власти СССР V Всероссийским съездом Советов пятилетний план в сторону необоснованного завышения темпов коллективизации.

В обход Конституции СССР 1924 г. были внесены изменения в структуру республиканских органов исполнительной власти. Так, постановлениями ЦИК СССР в 1929-1930 гг. были ликвидированы республиканские наркоматы земледелия, юстиции, внутренних дел, что лишило республики самостоятельности в соответствующих сферах деятельности. В 1932 г. был упразднен союзно-республиканский ВСНХ, вместо которого были созданы 3 общесоюзных наркомата, число которых в дальнейшем продолжало расти. В 1934 г. был создан как союзный орган Народный комиссариат внутренних дел СССР, централизовавший руководство службами милиции, государственной безопасности, пограничных войск и др.

Фактическая приостановка действия Конституции СССР 1924 г., издание противоречащих ей партийных директив, постановлений ЦИК и СНК, осуществленные в конце 1929 г. – первой половине 30-х гг., стали важнейшим фактором формирования административно-командной системы. В обход Конституции СССР 1924 г. была резко усилена вертикаль власти, осуществлена централизация управления, возобладал принцип унитаризма в национально-государственном строительстве.

Процессы фактического закрепления значения источника права за партийными директивами в обход Конституции и изменения структуры государственных органов не получили однозначной оценки в современной отечественной исторической и историко-правовой науке.

Некоторые авторы, такие, например, как О. Лацис, считают, что предпринятый в конце 20-х – начале 30-х годов по инициативе И.В.Сталина политический переворот, поставивший партийный аппарат над государством, партийные директивы над нормативными актами и  над Конституцией, не был вызван объективной необходимостью и имел преимущественно отрицательные последствия. По их мнению, «скачок» в сторону усиления темпов индустриализации и коллективизации привел к резкому ослаблению роли рациональной, профессионально образованной бюрократии в государственном аппарате в пользу усиления нерациональной, действующей командными методами партийной бюрократии. Он повысил цену модернизации и замедлил ее.

Другие ученые не разделяют эту точку зрения. Так, в частности, профессор В.М. Курицын оставляет без комментариев процессы, связанные с нарушением Конституции 1924 г. в конце 20-х – первой половине 30-х гг. Но, характеризуя изменения в общественном и государственном строе, произошедшие во второй половине 30-х гг., он полагает, что идея И.В. Сталина об обострении классовой борьбы по мере продвижения к коммунизму, выдвинутая в этот период, правильно отражала потребности продолжения ускоренной модернизации страны. Этот тезис, по мнению автора, позволил обеспечить форсированное развитие тяжелой промышленности и ВПК в условиях предвоенного времени за счет гипертрофированного применения насилия.

Радикальные изменения, выразившиеся в форсированной модернизации за счет индустриализации и формирования рабочего класса, коллективизации сельского хозяйства, введения директивного планирования и централизации управления экономикой, были охарактеризованы на XVII съезде ВКП (б), проходившем в июле – августе 1934 г., как полная победа социализма в СССР. В связи с этим Пленум ЦК ВКП (б) принял решение внести от имени ЦК ВКП (б) на VII съезде Советов СССР предложение об изменении Конституции Союза СССР. Предполагалось отразить в новой Конституции:

- создание новой, социалистической индустрии, разгром кулачества, победу колхозного строя, утверждение социалистической собственности как основы советского общества;

- необходимость демократизации избирательной системы в смысле замены неравных выборов равными, многостепенных – прямыми, открытого голосования – закрытым;

- отказ от положения Конституции 1924 г. о Мировой Советской Социалистической Республике, в которую открыт доступ всем социалистическим республикам, как не соответствующего задачам внешней политики в условиях борьбы за единый и народный фронт против фашизма;

- конституционное закрепление положения о руководящей роли Коммунистической партии в жизни государства и общества.

VII съезд Советов Союза СССР, проходивший с 29 января по 6 февраля 1935 г. поручил ЦИК избрать Конституционную комиссию, а ближайшие выборы в органы Советской власти провести на основе новой избирательной системы.

В соответствии с решением VII съезда ЦИК СССР создал Конституционную комиссию под председательством И.В. Сталина, а также 12 специализированных подкомиссий по подготовке отдельных разделов Конституции. В них были включены более ста видных партийных, государственных, профсоюзных и военных деятелей, научных работников, представителей всех республик. Среди которых были М.И. Калинин (заместитель председателя Конституционной комиссии), Н.И. Бухарин, Г.К. Орджоникидзе, А.С. Бубнов, Н.В. Крыленко, Я.А. Яковлев, Г.М. Кржижановский, В.Я. Чубарь, Я.Б. Гамарник, А.И. Стецкий, М.Н. Тухачевский, И.А. Акулов (секретарь комиссии) и др.

Развернутый проект Конституции был составлен Н.И. Бухариным, тогдашним главным редактором газеты «Известия». Некоторые его предложения, в частности, закрепить политические и личные права граждан, права на отдых, бесплатное образование и социальное обеспечение были приняты; другие - конституционно закрепить многообразие форм собственности, хозяйственную автономию предприятий были отвергнуты.

Обобщение предложений по проекту Конституции провела рабочая группа из 3 человек, ответственных работников аппарата ЦК ВКП (б), - А.И. Стецкого, Б.М. Таля, Я.А. Яковлева. Они разработали «черновой набросок Конституции», который обсуждался на совещаниях у Сталина и редактировался им лично.

12 июня 1936 г. проект Конституции был опубликован. Его обсуждению был придан всенародный характер, оно подчеркнуто широко освещалось в печати. Проходило обсуждение в различных формах: на собраниях трудящихся, на пленумах Советов, на заседаниях секций и депутатских групп Советов и т.д., на чрезвычайных районных, областных, краевых и республиканских съездах Советов.

25 ноября 1936 года в Москве начал свою работу Чрезвычайный VIII съезд Советов Союза ССР. На съезде развернулось обсуждение проекта Конституции, в результате которого было принято 47 поправок и дополнений к проекту, касавшихся более 30 статей. Устанавливались прямые выборы в Совет Национальностей, уравнивалось число депутатов Совета Союза и Совета Национальностей.

5 декабря 1936 г. Чрезвычайный съезд Советов СССР постатейным голосованием, а затем в целом единогласно утвердил проект Конституции СССР. День принятия Конституции – 5 декабря – был объявлен всенародным праздником.

По своей структуре Конституция СССР 1936 г., получившая название сталинской, значительно отличалась от Конституции СССР 1924 г. В ней содержался ряд глав, которых ранее не было – главы об общественном устройстве, о местных органах государственной власти, о суде и прокуратуре, об основных правах и обязанностях граждан, об избирательной системе. Более детально регулировалось государственное устройство СССР. Эта Конституция окончательно уничтожила установленный предшествовавшими конституциями (неоднократно нарушавшийся в первой половине 30-х годов партийными директивами) баланс прав Союза и союзных республик, законодательно закрепила тенденцию к бюрократической централизации и фактическому унитаризму.

Конституция провозгласила Коммунистическую партию «руководящим ядром всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных» (ст. 126). Тем самым она законодательно закрепляла руководящую роль Коммунистической партии в системе органов государственной власти, в том числе законодательной, ставила ее над государством. Статус официальных источников права получили совместные постановления ЦК ВКП (б) и СНК СССР (в дальнейшем ЦК КПСС и Совета министров СССР).

В Конституции СССР 1936 г. был четко сформулирован принцип законности, но не было создано механизма контроля за его соблюдением. Отсутствие контроля беспартийных за деятельностью партийных органов нейтрализовывало значение введенных Конституцией более демократичных всеобщих, равных и тайных выборов.  

В течение 1937 г. на основе Конституции СССР 1936 г. были приняты Конституции союзных республик. Новая Конституция РСФСР была утверждена XVII Всероссийским съездом Советов 21 января 1937 г. Она состояла из 15 глав, включавших 151 статью.

Основополагающие источники права, такие как Конституция СССР 1936 г., и Конституция РСФСР 1937 г. создавались и действовали в эпоху становления и развития тоталитарного советского государства и закрепляли основы его функционирования, хотя формально провозглашали принципы демократического государства.

Наряду с Конституциями, законодательными актами и партийными директивами, во второй половине 30-х гг. характер источника права фактически был придан доктрине советского права. Заметим, что юридическая доктрина как источник права — это разработанные и обоснованные учеными-юристами положения, конструкции, идеи, принципы и суждения о праве, которые в тех или иных системах права имеют обязательную юридическую силу.

Основу советской юридической доктрины составили положения доклада Генерального прокурора СССР, директора Института права А.Я. Вышинского на I Совещании по вопросам науки советского государства и права, состоявшемся в июле 1938 года. Под советским правом было предложено понимать «совокупность правил поведения, установленных в законодательном порядке властью трудящихся, выражающих их волю и применение которых обеспечивается всей принудительной силой социалистического государства, в целях защиты, закрепления и развития отношений и порядков, выгодных и угодных трудящимся, полного и окончательного уничтожения капитализма и его пережитков в экономике, быту и сознании людей, построения коммунистического общества».

При таком определении права оно отождествлялось с законодательством, принимаемым властью, и с принудительной силой, проводящей его в жизнь. Фактически за «право» выдавались неправовые официально властно-приказные отношения, приказы диктаторской власти.

В своей работе «Теория судебных доказательств в советском праве» (1946 г.), удостоенной Сталинской премии, Вышинский конкретизировал свои идеи понимания права как приказа. Такие принципиальные положения правовой теории как презумпция невиновности, состязательность обвинения и защиты были объявлены им буржуазными пережитками. Объяснения обвиняемых, полученные в ходе следствия по делам о государственной измене (Ст. 57 УК РСФСР), признавались Вышинским важнейшими, а иногда, в силу особенностей процесса, и единственными доказательствами. Если отбросить демагогические ухищрения, признание обвиняемого в государственной измене становилось царицей доказательств.

Правопонимание, предложенное Вышинским, всемерно поддерживалось государством, вошло в учебники, стало на долгие годы официальной общеобязательной установкой для всех юристов, фактически источником произвола власти, антиправа. Отождествление права с насилием во имя достижения высших общественно значимых целей стало доктринальным оправданием применения насилия следователями в ходе показательных политических процессов второй половины 30-х годов и массовых политических репрессий.

После смерти Сталина в обстановке смягчения политического режима и идеологической ситуации доктрина Вышинского была подвергнута критике и утратила монополию на существование, а, следовательно, и характер источника антиправа. Тем не менее, ее влияние на юридическую теорию и практику сохранялось в той или иной степени до распада СССР.

Однако в период «оттепели» в 1954-1964 гг. был сделан определенный реальный поворот в сторону усиления демократических начал в общественной и государственной жизни, активизируется правотворческая деятельность государства. В период «застоя» во второй половине 60-х -70-е гг. продолжается активная законодательная деятельность советского государства. Принимается ряд новых общесоюзных и республиканских кодексов.

Основы уголовного законодательства СССР и союзных республик (1958 г.);

Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы РСФСР (1960 г.);

Основы гражданского законодательства СССР и Основы гражданского судопроизводства СССР (1961 г.);

Гражданский кодекс и Гражданско-процессуальный кодекс РСФСР (1964 г.);

Основы законодательства СССР и союзных республик о браке и семье (1968 г.);

Кодекс РСФСР о браке и семье (1968 г.);

Основы земельного законодательства СССР (1968 г.);

Земельный кодекс РСФСР (1970);

Основы законодательства о труде СССР (1970).

Параллельно с разработкой новых отраслевых источников права была поставлена задача подготовки проекта новой Конституции. Необходимость разработки новой Конституции, по мнению тогдашнего партийного руководства во главе с Первым секретарем ЦК КПСС Н. С. Хрущевым, вызывалась принятием в 1961 г. новой Программы партии, в которой выдвигалась задача построения коммунизма. 25 апреля 1962 г. Верховный Совет СССР принял постановление «О выработке проекта Конституции СССР» и образовал Конституционную комиссию во главе с Н.С. Хрущевым.

11 декабря 1964 г. постановлением Верховного Совета СССР председателем комиссии был утвержден Л.И. Брежнев, сменивший Н.С.Хрущева на посту Первого секретаря ЦК КПСС. В ноябре 1967 г. он от имени партии определил целью нашего государства  построение в СССР развитого социалистического общества. Естественно, понадобилось время, чтобы выработать и обосновать теорию развитого социализма и с ее учетом разработать проект Конституции.

В мае 1977 г. Пленум ЦК КПСС рассмотрел представленный Конституционной комиссией проект Конституции СССР и одобрил его в основном. По сложившейся традиции проект был вынесен на всенародное обсуждение, в ходе которого в комиссию поступило около 400 тыс. предложений, направленных на уточнение, улучшение и дополнение проекта Конституции.

7 октября 1977 г. Верховный Совет СССР единогласно утвердил Конституцию СССР. Она делилась на преамбулу, 21 главу, 9 разделов и содержала 174 статьи.

Конституция СССР 1977 г. сохранила преемственность по отношению к Конституции СССР 1936 г., закрепив в ст. 6 руководящую и направляющую роль КПСС в жизни советского общества.

Вместе с тем, впервые в советской конституционной истории составной частью Основного Закона стала преамбула. В ней прослеживался исторический путь советского общества, в качестве итога которого рассматривалось развитое социалистическое общество. В преамбуле давалась характеристика основных черт этого общества. В Конституции СССР 1977 г. расширен круг вопросов, касающихся политической и экономической систем.

Необходимо отметить, что в Конституции СССР 1977 г. впервые в советском конституционном законодательстве предусматривалось право граждан обжаловать действия любых должностных лиц в суд.

Вскоре после принятия Конституции СССР в 1978 г. были приняты новые Основные Законы союзных и автономных республик, которые соответствовали Конституции СССР и учитывали особенности республик. Конституция РСФСР была принята Верховным Советом Российской Федерации 12 апреля 1978 года.

Кодификационные работы, начатые в предыдущий период, были продолжены. Они охватывали собой как общесоюзное законодательство, так и основанное на нем законодательство союзных республик. Были разработаны и приняты разнообразные законодательные акты.

Весьма важной формой систематизации законодательства, которая была развернута в конце 70-х годов, стало издание Свода законов СССР. Основой свода законов являлась Конституция СССР. В Свод включались законодательные акты и важнейшие совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР и постановления правительства СССР общенормативного характера.

В июне 1981 года Верховный Совет принял Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, а несколько позднее – в 1983 года – союзные республики приняли жилищные кодексы. Таким образом, впервые в истории советского государства было кодифицировано жилищное законодательство.

Таким образом, в период становления, развития и крушения СССР (1922-1991 гг.) сложилась единственная, единая и однородная система источников права. Важнейшими источниками отечественного права являлись Конституция СССР 1924 г., Конституция РСФСР 1925, Конституция СССР 1936 г., Конституция РСФСР 1937 г., Конституция СССР 1977 г и Конституция РСФСР 1978 г. Кроме того, сложилась типовая система подзаконных актов. Сузилось значение нормативно правового договора. Почти ничтожным стало значение правового обычая и судебного прецедента.

Особенностью данного периода являлась двойная формальность права. Сначала политическая воля оформлялась нормативными актами ВКП (б) - КПСС, а затем оформлялась официальными актами органов власти Советского государства. Причем, партийные директивы, часто принимались в нарушение закона. После включения в Конституцию СССР 1936 г. положения о руководящей роли Коммунистической партии в системе органов государственной власти партийные директивы получили статус источников права, который они сохраняли до 1990 г.

Со второй половины 30-х до начала 50-х гг. характер формы права был придан разработанной А.Я. Вышинским доктрине советского права, призванной оправдать любые приказы власти, в том числе массовые политические репрессии. Курс на соблюдение законности и правопорядка, взятый во второй половине 50-х гг. привел к ее исключению из числа источников права. Однако понимание права как совокупности норм (правил) поведения, установленных властью и поддерживаемых с помощью принуждения сохраняло значение до принятия Конституции РФ 1993 г.

3. Источники права Российской федерации на рубеже XX - XXI вв.

Последующие изменения в системе источников отечественного права связаны с реформой, начало которой было положено процессом «перестройки». В рамках этого периода вносились соответствующие изменения в Конституции СССР и РСФСР, в результате возникли новые материальные источники права, такие как Съезды Советов СССР и РСФСР, постоянно действующие Верховные Советы СССР и РСФСР, Конституционный  Суд РСФСР.

В марте 1990 г. была изменена редакция ст. 6 Конституции СССР, в результате которых КПСС потеряла монополию на политическое руководство и перестала быть руководящей и направляющей силой советского общества. Соответственно утратили статус источника права совместные постановления партии и правительства.

С учреждением в марте 1990 г. поста Президента СССР, на который был избран Генеральный секретарь ЦК КПСС М.С.Горбачев, возник еще один источник права – указы Президента СССР. В июне 1990 г. был учрежден пост Президента РСФСР, на который был избран Б.Н.Ельцин, чьи указы также являлись источником права. Аналогичные ситуации возникли и в союзных республиках. Возникшее многообразие источников права при наличии Конституции СССР и Конституции РСФСР с многочисленными поправками, число которых к 1991 г. достигало 100, провоцировало конфликты на всех уровнях власти.

После распада СССР в декабре 1991 г. получившая полный суверенитет Россия унаследовала все многообразие материальных и всю противоречивость формальных источников права бывшего Союза.

В российской системе права, как и в других системах права, относящихся к романо-германской правовой семье, в современных условиях основным источником права являются нормативные правовые акты (законы и подзаконные акты). После распада СССР Россия как независимое государство подписало и ратифицировало ряд международных договоров, конвенций, хартий. Особенно много таких соглашений было подписано в рамках политики европейской интеграции. Поэтому Россия должна была привести свое законодательство в соответствии с теми образцами, которые приняты в европейских государствах и других правовых государствах мира. Вместе с тем российская национальные системы права, входящая в романо-германскую правовую семью, имеет и некоторые особенности.

Изменения касаются не столько видов и формы нормативных правовых актов, а их содержания, порядка создания, системы. Существенные изменения в источниках права происходят в связи с проведением конституционной реформы. В течение 1990-1992 гг. в конструкции государственной власти накопились противоречия, которые обусловили противоречивость системы нормативно-правовых актов. Президенту Ельцину Б.Н. казалось, что возможности для сотрудничества с Верховным Советом России в деле реформирования государственной власти утрачены, экономическая обстановка не позволяла далее откладывать реформы. 21 сентября 1993 г. Президент Р.Ф. Ельцин Б.Н. подписывает Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации».

Проект Конституции разрабатывался под руководством известных ученых юристов: специалиста в области философии права С.С. Алексеева и специалиста в сфере конституционного права С.М. Шахрая.

12 декабря 1993 г. на референдуме проект новой Конституции России получил требуемое большинство голосов. Конституция вступала в действие с момента ее опубликования – 25 декабря 1993 г., и стала определяющим источником права.

Во-первых, Конституция РФ закрепила приоритетное значение в системе источников современного российского права естественные (прирожденные и неотчуждаемые) права и свободы человека. Это сближает российскую Конституцию с основными законами европейских стран. Хотя в тексте Конституции не используется понятие «естественное право», однако закрепленные в ней основные права и свободы человека являются именно естественными правами и придают конституционному правопониманию естественноправовой характер. Об этом свидетельствуют, в частности, положения ст. 2 Конституции о человеке, правах и свободах человека как «высшей ценности» и ч. 2 ст. 17 о том, что основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения.

Во-вторых, в Основном законе современной России заложено принципиальное положение о том, что Конституция РФ обладает высшей юридической силой в системе всех нормативных правовых актов страны.

Конституция стала главным правоустанавливающим нормативным актом, определяющим систему источников действующего в стране позитивного права. Все нормативные правовые акты должны соответствовать Конституции РФ.

Важную роль в плане обеспечения этого требования играет Конституционный Суд РФ. Согласно Конституции (ч. 6 ст. 125), правовые акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции РФ международные договоры РФ не подлежат введению в действие и применению.

Следующими за Конституцией по юридической силе источниками права являются общефедеральные законы. В связи с тем, что Конституция принималась в момент острейшего политического кризиса, многие проблемы не представлялось возможным решить в тексте Конституции, их законодательное решение требовало длительного согласования и соответствующих процедур. Законодателю необходимо было обеспечить механизм переноса решений этих проблем в будущее. Для этого было принято решение ввести деление законов на федеральные конституционные и просто федеральные, что нашло отражение в Конституции.

Федеральные конституционные и просто федеральные законы различаются по степени юридической силы, содержанию предмета регулирования и порядку принятия.

Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным самой Конституцией РФ. Всего Конституция предусматривала в своих статьях необходимость принятия таких законов по четырнадцати вопросам. Часть из них уже принята (например, федеральные конституционные законы о Конституционном Суде РФ, о Правительстве РФ, Об уполномоченном по правам человека в Российской федерации, об изменении статуса субъекта РФ, о референдуме Российской Федерации), а некоторые другие (например, федеральный конституционный закон о Конституционном собрании и др.) еще предстоит принять.

Федеральные конституционные законы обладают более высокой юридической силой, чем федеральные законы: федеральные законы, согласно Конституции РФ (ч. 4 ст. 76), не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Конституция РФ (ч. 2 ст. 108) устанавливает и более сложный (чем это предусмотрено для федеральных законов) порядок принятия федеральных конституционных законов. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Применительно к федеральному конституционному закону у Президента РФ нет права на отлагательное вето. Поэтому принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.

Следующими за федеральными конституционными законами по своей юридической силе являются федеральные законы. Они принимаются Государственной Думой простым большинством голосов от общего числа ее депутатов и в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. При этом закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа его членов либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации и несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. В этом случае федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Президент РФ в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Но в отношении федеральных законов Президент РФ обладает правом отлагательного вето, и он может отклонить принятый федеральный закон. В этом случае Государственная Дума и Совет Федерации в установленном порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.

Федеральные законы делятся на кодификационные законы (кодексы) и обычные (некодификационные) законы. На основе Конституции РФ были приняты следующие кодексы:

Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г.,

Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г.,

Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января     1997 г.,

Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г.,

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г.,

Трудовой кодекс Российской Федерации от 26 декабря 2001 г.,

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.,

Гражданский кодекс Российской Федерации;

Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. и др.

Основную массу федеральных законов составляют обычные законы, регулирующие отдельные, наиболее важные общественные отношения (или определенную взаимосвязанную совокупность таких отношений). К таким законам относятся, например, Закон РФ «Об общественных объединениях» (от 14 апреля 1995 г.), Закон РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (от 5 сентября 1997 г.) и др.

Следующими по степени юридической силы за федеральными законами следуют подзаконные нормативно-правовые акты РФ. К ним относятся нормативные указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы, инструкции и иные нормативные акты федеральных министерств и ведомств РФ.

Среди подзаконных нормативных правовых актов РФ наибольшей юридической силой обладают нормативные указы Президента РФ. Они, согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 90), «не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам» и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Правительство РФ, осуществляя исполнительную власть, издает постановления и распоряжения, «на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации», которые также обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. В случае их противоречия указанным актам постановления и распоряжения Правительства РФ могут быть отменены Президентом РФ.

Центральные органы исполнительной власти в Российской Федерации (федеральные министерства, государственные комитеты и ведомства) наделены правом в случаях и пределах, установленных актами вышестоящих органов, издавать различные нормативно-правовые акты — приказы, инструкции, положения, уставы и т.д. Правительство РФ может отменить акты (нормативные и ненормативные) центральных органов исполнительной власти в случае их противоречия Конституции РФ, законам РФ, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ.

Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации составляют значительную часть действующих в стране по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, так и по вопросам, находящимся вне пределов ведения РФ и вне пределов совместного ведения РФ и субъектов РФ (см. ст. 72 Конституции РФ).

В круг нормативных актов как источников права входят и нормативные правовые акты органов местного самоуправления, издаваемые ими в соответствии с действующим законодательством. Хотя органы местного самоуправления, согласно Конституции РФ (ст. 12), не входят в систему органов государственной власти, но они наделены законодательно (в порядке делегированного государством нормотворчества) отдельными государственными правомочиями, в том числе и правом на издание ряда нормативно-правовых актов по вопросам местного значения.

Судебный прецедент не выступает как источник права в России. Это решение определённого суда по конкретному делу, имеющее силу источника права, то есть устанавливающее, изменяющее или отменяющее правовые нормы. Прецедентом являются решения, вынесенные по аналогичному делу, разрешенному в рамках аналогичного судопроизводства. Однако, некоторые ученые, например, профессор А.А. Белкин, считают, что есть основания утверждать, что такой источник права в России есть. Согласно международным договорам Россия признает и исполняет на своей территории решение иностранных, международных судов, например, решение Страсбургского суда по правам человека. Кроме того, Конституционный Суд России определяет соответствие нормативно-правовых актов Конституции и его постановления воспринимаются как судебный прецедент.  

В качестве одного из самостоятельных источников права в РФ выступает нормативный правовой договор, т.е. добровольное соглашение двух и более сторон, порождающее взаимные права и обязанности, выраженные в правовых нормах. Такие нормативные договоры могут быть как международного, так и внутригосударственного характера. Причем если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Важнейшей разновидностью внутригосударственных договоров является договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ. Он юридически узаконивает признание Федерацией круга вопросов, по которым она не вправе осуществлять правовое регулирование в сфере совместного ведения без участия заинтересованного субъекта РФ, а также закрепляет круг полномочий субъекта Федерации.

К разновидностям нормативного договора как источника права относятся и различные коллективные договоры между работодателями и работниками в области трудового права, а также нормативные договоры в области гражданского права.

В ряде случаев в качестве источника права в РФ выступает обычное право, т.е. санкционированные государством обычаи. Так, по российским законам (Консульскому уставу, Кодексу торгового мореплавания) признается правовое значение некоторых международных обычаев, например, сложившихся портовых обычаев о порядке и продолжительности погрузки и разгрузки судов и т.д. В сфере гражданского права правовое значение обычаев делового оборота признано действующим ГК РФ. Так, п. 5 ст. 421 ГК РФ гласит: «Если условие договора не определено сторонами или диспозитивной нормой, соответствующие условия определяются обычаями делового оборота, применимыми к отношениям сторон». При этом под «обычаем делового оборота», согласно ГК РФ (ст. 5), имеется в виду сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе. Обычаи делового оборота, противоречащие обязательным для участников соответствующего отношения положениям законодательства или договору, не имеют правового значения и не подлежат применению.

Таким образом, распад Советского Союза и обретение Россией полного суверенитета повлекли радикальные изменения в системе источников отечественного права. Источники современного российского права во многом совпадают по своим основным принципам и критериям с источниками права современной романо-германской правовой системы.

Принятая в ситуации острого политического кризиса Конституция РФ определила права человека как естественные и неотчуждаемые, придав впервые в истории отечественного государства статус источника права естественному праву. Россия сохраняет некоторые традиционные особенности, отказавшись от наиболее сомнительных из них в период после крушения социалистической и советской политической системы. Конституция РФ декларирует приоритет естественных прав человека как основополагающего источника всех других видов прав. К традиционным особенностям можно отнести решающую роль закона в регулировании общественных отношений с более значимой ролью императивного права по сравнению с европейскими странами, где закон, прежде всего, диспозитивен. И роль нормативного правового договора в регулировании общественных отношений также имеет большее значение, чем в России. Иными словами, право в Европе обеспечивает наиболее комфортные условия для возникновения и реализации инициативы граждан в какой-либо творческой деятельности. В России же источники права создают комфортные условия для возникновения и реализации инициативы (и в некоторых случаях бездействия) государственных органов, инициатива граждан поддерживается только в связи с интересами государственных органов.

Конституция РФ заложила основы формирования правового государства, в котором формальные источники права: Указы Президента, нормативные правовые акты правительства и входящих в его состав министерств и ведомств; нормативные правовые акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления – составляют жесткую иерархию по отношению к Основному Закону. В случае несоответствия Конституции они могут быть отменены вышестоящими органами или обжалованы в Конституционном суде. Особое место среди источников права современной России занимает нормативно - правовой договор и санкционированный государством обычай.

Вопросы для закрепления материала лекции:

1. Как в юридической науке понимается словосочетание «источник права»?

2. На какие виды по юридической силе делятся нормативные правовые акты?

3. Что являлось основным источником отечественного права в конце XIX – начале XXI вв.?

4. Какие наиболее важные изменения и дополнения были внесены в основной источник права на первых двух этапах Великой Российской революции?

5. Какие наиболее существенные изменения произошли с источниками права в ходе третьего этапа Великой Российской революции?

6. Что явилось причинами создания Конституции РСФСР 1918 г.? Какова ее структура?

7. Каковы причины принятия Конституции СССР 1924 г.? В чем состоят ее отличия от предшествующей Конституции?

8. Что нового заключала в себе Конституция РСФСР 1925 г.?

9. Чем было вызвано принятие Конституции СССР 1936 г.? Какие новые конституционные принципы нашли в ней свое отражение?

10.Какие изменения произошли в источниках отечественного права в период «оттепели»?

11. Почему была принята Конституция 1977 г.? Что принципиально нового она содержала?

12. Каковы виды источников права Российской Федерации?

13. В чем заключен основной правовой смысл закрепленной в Конституции РФ (1993 г.) естественноправовой концепции правового закона в условиях правового государства?

14. Какова иерархия источников права современной России?

15. Как принято определять в современной России добровольное соглашение двух и более сторон, порождающее взаимные права и обязанности, выраженные в правовых нормах?

16. В каком печатком органе современной России публикуются законы и подзаконные акты помимо «Парламентской газеты»?

Лекция 2 (т. 12)

Права человека

в отечественном законодательстве конца XIX – начала XXI вв.

Цель лекции - достижение понимания содержания понятия «права человека», их классификации. Формирование знаний о становлении законодательного закрепления прав человека, об эволюции правового статуса граждан, их прав и обязанностей в России конца XIX – начала XXI вв.

План

1. Формирование понятия «права человека» и становление законодательного закрепления политических, гражданских и социальных прав человека, его обязанностей в России в конце XIX – начале XX вв.

2. Конституционные изменения прав и обязанностей граждан в советский и постсоветский периоды развития отечественной государственности.

3. Развитие отечественного избирательного права в XX – начале XXI вв.

Основные понятия: подданный; гражданин; права гражданские; права политические; права социальные; октроированные права; личная правоспособность; теория естественного права; юридический позитивизм; принцип куриальности и многоступенчатости выборов; права и свободы человека; принцип неприкосновенности личности; принцип неприкосновенности жилища; принцип неприкосновенности частной собственности; свобода слова, печати, собраний, союзов, шествий и демонстраций; консервативный либерализм; диктатура пролетариата; плебисцитарная демократия Советов; права трудящихся; всеобщая трудовая повинность; право политического убежища; запретительный принцип законодательства; разрешительный принцип законодательства; советская доктрина прав человека; международная правосубъектность индивида; права человека первого поколения (первой волны); права человека второго поколения (второй волны); права человека третьего поколения (третьей волны).

1. Формирование понятия «права человека» и становление

законодательного закрепления политических, гражданских и

социальных прав человека, его обязанностей в России

в конце XIX – начале XX вв.

Права человека важнейшая составляющая современного права. Законодательное закрепление и практическая реализация прав человека являются обязательными условиями существования гражданского общества как неотъемлемой определяющей черты индустриальной цивилизации.

В рамках правовой модели, принятой в российской империи, основные права человека и государева подданного формулировались в основополагающем письменном морально-правовом религиозном источнике – Библии, Ветхом и Новом завете. В этих библейских нормах мы можем увидеть прообраз последующих правовых норм, вошедших в конституционные акты и России, и других стран мира. Это такие проверенные тысячелетиями истины, без которых невозможно существование какого-либо человеческого общежития.

Право на отдых проистекает из библейского представления о фазах луны, о седьмом «дне покоя». Современная конституционная обязанность заботится о престарелых нетрудоспособных родителях соответствует библейскому принципу: «Почитай отца твоего и мать твою». Право на жизнь гарантировалось заповедью «не убивай». Вещное право защищалось заповедями «не кради», «не пожелай дома своего ближнего, не пожелай жены своего ближнего, ни его раба, ни его рабыни, ни его скота, ни его осла, ничего, что принадлежит твоему ближнему». Библейские нормы находят свое законодательное продолжение в государственных нормативных актах, и, конечно же, им не противоречат правовые положения Свода законов российской империи.

Однако в конце XIX века все громче звучат голоса правоведов и социальных философов, требующих законодательного конституционного закрепления норм морали, а также требования наделения равными гражданскими правами всех подданных империи независимо от социального положения.

Во второй половине XIX в. большинство членов российского общества, - находившиеся ранее в крепостной зависимости крестьяне, - формально обрели важнейшие гражданские права: личную правоспособность, в том числе право на распоряжение собственностью, право на равенство перед судом, на юридическую неприкосновенность личности. Эти права были закреплены в таких законодательных актах, как Манифест и Положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости от 19 февраля 1961 г., Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1 января 1864 г., Судебные уставы 20 ноября 1864 г.

При этом они не стали гражданами, а оставались подданными империи и не имели политических прав, поскольку в стране не существовало органов выборной законодательной представительной власти.

В период Великих реформ Александра II происходит ломка средневековой социальной структуры общества. Сословия распадаются, начинается сближение правовых статусов лиц из различных социальных групп. Всесословными (общедоступными) становятся учебные заведения, органы судебной власти, армия и флот, государственная служба. Однако этот процесс выравнивания всех перед законом не завершился. Некоторые пережитки сословности сохраняются.

Для крестьянина реализацию гражданских прав затрудняло и наличие круговой поруки на селе, с помощью которой государство гарантировало сбор выкупных платежей и других налогов с крестьянства. Крестьянин, не выплативший выкупа полностью, не мог выйти из общины, не мог распоряжаться земельным наделом по своему усмотрению, т.е. не мог реализовать свою правоспособность. Круговая порука была формально отменена в ряде местностей по Закону об отмене круговой поруке от 13 марта 1903 г. однако ограничения на выход из общины сохранялись.

В сложившихся условиях проблема прав человека оказалась в центре внимания отечественных ученых-правоведов, а также общественных, государственных, политических деятелей, представлявших различные идейно-политические течения и социальные силы. Многие из них считали образцами для подражания достижения стран Запада, стран европейско-атлантической цивилизации.

В период борьбы с наследственными средневековыми привилегиями и становления гражданского общества в XVII –XVIII вв., в Англии, Франции, США концепция естественного права, согласно которой свои  права человек обретает от рождения и в силу рождения, получила широкое распространение и стала идейным оправданием этой борьбы. Требования соблюдения прав человека и гражданина и основанная на них теория правового государства легли в основу либеральных ценностей, которые к первой половине XIX в. были закреплены конституционными актами указанных стран.

Однако со второй половины XIX в., по мере упрочения индустриальной цивилизации, на смену теории естественного права в Европе и США пришла теория юридического позитивизма, согласно которой человек получает права не от природы, а от государства, укрепляющего правопорядок с помощью системы норм позитивного (т.е. закрепленного законом) права. Поддерживать «любовь как принцип, порядок как основание, прогресс как цель», - таковы, по мнению основателя позитивизма, французского философа О. Конта, должны быть задачи государства. У человека нет прав, считал он, а есть только обязанности – функции. Правовые акты, закрепляющие права человека и свободы личности, продолжали действовать в странах Западной Европы и США, однако в государственной идеологии центр тяжести перемещался от либеральных ценностей к идеям этатизма (усиления роли государства).

В России проблема прав человека также имела свою предысторию, которая берет свое начало в XVIII в. и связана с политикой просвещенного абсолютизма. Идеи естественного права нашли здесь своеобразное преломление в обосновании права российских подданных на Богом предусмотренную абсолютную власть просвещенного монарха («Правда воли монаршей» Ф. Прокоповича), в обосновании прав дворянства и горожан в сословном законодательстве Екатерины II («Жалованная грамота дворянству» и «Жалованная грамота городам»). Такое своеобразие понимания естественных прав российскими просвещенными монархами и дворянскими либералами предвосхитило этатизм О. Конта. Согласно их взглядам, Бог предназначает людям естественные права, но они с этими правами не рождаются, просвещенный государь постепенно вводит в права сословия своих подданных, начиная с дворянства.

Либеральное понимание прав человека как естественных и неотчуждаемых прав личности, которая является «целью сама по себе», а не служит достижению цели общества или государства, предложил в своей работе «Оправдание добра» (1895 г.) В.С. Соловьев. В его представлении права личности неотъемлемы, не зависят от государя, их нельзя ограничивать в пользу общества, т.к. личность сама является частью общества, без которой последнее теряет смысл своего существования. Вместе с тем, он подчеркивал значение христианских нравственных установок личности, ее ориентированности на самоограничение во имя добра.

Такое понимание прав личности явилось новым для отечественного правосознания. Идеи В.С. Соловьева нашли развитие в работах правоведов начала XX в. П.И. Новгородцева, Б.А. Кистяковского, И.А. Ильина, С.Л. Франка. Все они трактовали права человека как необходимое следствие православной этической культуры. Заслуга их состояла в том, что они ясно осознавали смысловое единство и смысловую упорядоченность гражданских (юридических), политических и социальных прав человека. Они указывали на первичность гражданских и политических прав и необходимость их дополнения социальными правами. В.С. Соловьев, П.И. Новгородцев были среди тех представителей мирового правоведения, кто первыми подчеркнули необходимость обеспечения «права на достойное человеческое существование» и, вместе с тем, уже предчувствовали опасность, которую таит в себе отстаивание приоритета «социальных прав».

К началу Великой Российской революции (1905-1922 гг.) особенную остроту приобрели требования политических прав и свобод личности – свободы слова, печати, собраний и союзов (политических партий), созыва Учредительного собрания. Они вошли в программные документы всех политических партий. Их выдвигали либеральные Союз освобождения и Союз земцев-конституционалистов, революционные Российская социал-демократическая рабочая партия (РСДРП) и Партия народной свободы (эсеров), национально-революционные организации.

В ходе первого этапа революции, этапа становления конституционной монархии (1905 – февраль 1917 г.) значительная часть подданных российской империи была наделена требуемыми политическими правами. Наделение произошло в соответствии с традицией русского консервативного либерализма сверху, милостью государя-императора. Манифест об усовершенствовании государственного порядка 17 октября 1905 г. даровал населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов. 11 декабря 1905 г. был принят указ «Об изменении положения о выборах в Государственную Думу и изданных в дополнение к нему узаконений», который положил начало современному законодательству о выборах в России, согласно которому население получает право на участие в формировании законодательной власти.

Характерно, что традиция консервативного либерализма, согласно которой именно государь определял степень свободы, предоставляемую различным категориям подданных, поддерживалась и в последовавших за Манифестом законодательных актах. Основные указы, определявшие объем политических прав и свобод, были подписаны царем до начала заседаний первой Государственной Думы, что лишало ее возможности участвовать в их обсуждении. По содержанию объектов регулирования эти документы можно разделить на:

указы, устанавливавшие временные правила для периодической и непериодической печати, а также для проведения собраний, т.е. указы, регулировавшие свободу слова;

указы о временных правилах об обществах и союзах, т.е. указы, регулировавшие процессы создания, деятельности, запрещения партий, общественно-политических организаций и профессиональных союзов.

Обращаясь к первой группе указов, отметим, что именным указом от 24 ноября 1905 г. «О временных правилах для периодической печати» предварительная цензура отменялась. Местным органам по делам печати, называвшимся ранее цензурными комитетами,  вменялось в обязанность затребовать печатную продукцию с текстом и изображениями (эстампами, рисунками и др.) за 24 часа до ее выхода в свет; они имели право налагать на нее арест в случае, если содержание имело признаки преступного деяния, предусмотренного законом. Редакции периодических изданий были обязаны информировать эти органы об изменении условий выхода в свет их продукции (замене редактора, его выезде за границу, утрате гражданства, получении нового свидетельства).

Указом от 26 апреля 1906 г. «О временных правилах для неповременной (непериодической) печати» отменялась предварительная цензура, как общая, так и духовная, для изданий объемом более 5 печатных листов. Издания, объемом более 5 печатных листов, по выпуску из типографии представлялись местному комитету или инспектору по делам печати, которые имели право наложить арест на все экземпляры издания, если в этом издании заключались признаки преступного деяния, предусмотренного уголовным законом. После наложения ареста они должны были передать вопрос в суд, возбудив против виновных уголовное преследование.

Согласно «Временным правилам о собраниях» от 4 марта 1906 г. публичные собрания под открытым небом допускались с разрешения губернатора или градоначальника и могли проходить только под надзором полиции. Лица, желавшие устроить публичное собрание, должны были заявить об этом начальнику местной полиции не позднее, чем за трое суток до открытия собрания. Представитель полиции мог закрыть собрание, если оно «отклоняется от предмета занятий»; если в собрании высказываются суждения, «возбуждающие вражду одной части населения против другой»; если порядок в собрании нарушается «мятежными возгласами, либо заявлениями, восхвалением либо оправданием преступлений, возбуждением к насилию либо неповиновению властям, или же распространением преступных воззваний либо изданий, и вследствие того собрание приняло характер, угрожающий общественному спокойствию и безопасности». Таким образом, дарованные государем-императором свободы слова, печати и собраний регламентировались достаточно жестко.

Вторая группа Указов о временных правилах об обществах и союзах, впервые в отечественной истории устанавливавшие нормы взаимоотношений властных структур с организациями, созданными общественностью, также свидетельствовали о наличии жесткого государственного регулирования указанной сферы. Так, уже 16 декабря 1905 г. было утверждено царем положение Совета министров, запрещавшее военнослужащим принимать участие в политических партиях и собраниях.

Позднее, 4 марта 1906 г. царским указом Сенату были утверждены «Временные правила об обществах и союзах». Под обществами понимались объединения нескольких лиц, «избравших предметом деятельности определенную цель», кроме получения прибыли, под союзами – объединения обществ. Под это определение подпадали политические партии, общественные организации с культурно-просветительскими целями, профессиональные союзы.

Участие в обществах запрещалось несовершеннолетним и учащимся начальных и средних учебных заведений; студенты могли быть допущены к участию в обществах, действовавших вне учебных заведений, лишь на основаниях, особо определяемых Уставами учебных заведений. В государственных учреждениях (на железной дороге, почте, телеграфе) общества могли создаваться на основе Устава, утвержденного начальником по указанию министра. Начальство могло запретить своим служащим членство в обществах вне учреждения.

Запрещалось создавать организации, «преследующие цели, противные общественной нравственности или воспрещенные уголовным законом», «угрожающие общественному спокойствию», и политические общества, управляемые из-за границы. Министру внутренних дел предоставлялось право «закрывать общества, если их деятельность признается им угрожающею общественному спокойствию или безопасности».

Порядок образования обществ был уведомительным, «без испрошения на то разрешения правительственной власти». Для регистрации и закрытия обществ создавались губернские или областные земские присутствия по делам об обществах. Для основания общества нужно было подавать заявление губернатору (если создавался профсоюз, заявление подавалось старшему фабричному инспектору или окружному горному инженеру) с указанием целей общества, имен, фамилий, званий и места жительства учредителей. Если в течение 2-х недель отказа не последовало, общество могло действовать. Губернатор был вправе потребовать Устав общества, который нужно было представить в присутствие, оно рассматривало его в течение 1 месяца, и затем разрешало или отказывало.

Изданные 23 апреля 1906 г., накануне созыва Государственной Думы, Основные государственные законы подводили итог законотворчеству правительства в области прав человека. В них была помещена глава «О правах и обязанностях российских подданных», включившая 14 ст. (в Своде Основных Государственных Законов ст. ст. 69-83). При этом общая концепция прав человека оставалась позитивистской. «Условия приобретения прав российского подданства, равно как и их утраты, определяются законом», «изъятия из действия изложенных в сей главе постановлений в отношении местностей, объявленных на военном положении или в положении исключительном, определены особыми законами» - гласили ст. ст. 69 и 83. В духе О. Конта перечисление прав и свобод предварялось в ст. ст. 70 и 71 формулировкой обязанностей российских подданных: защита престола и отечества, воинская повинность для мужского населения, без различия состояний, уплата установленных законом налогов и пошлин и отбывание повинностей согласно постановлениям закона.

Десять статей (ст. ст. 72-81) содержали перечень прав и свобод человека. При этом первым по значимости, в соответствии с западноевропейской практикой, шел принцип неприкосновенности личности: «никто не может подлежать преследованию за преступное деяние иначе, как в порядке, законом определенном», «никто не может быть задержан под стражею иначе, как в случаях, законом определенных», «никто не может быть судим и наказан иначе, как за преступные деяния, предусмотренные действовавшими во время сих деяний уголовными законами, если притом вновь изданные законы не исключают совершенных виновными деяний из числа преступных» (ст. ст. 72-74).

Ст. 75 Свода Основных Государственных Законов содержала формулировку принципа неприкосновенности жилища, производство в котором обыска или выемки «допускается не иначе, как в случаях и в порядке, законом определенных». В ст. 76 была предусмотрена свобода передвижения вплоть до выезда за границу, выбора места жительства и занятия, приобретения и отчуждения имущества. Ст. 77 провозглашала принцип неприкосновенности частной собственности, отчуждение которой допускалось не иначе, как за справедливое вознаграждение.  

Ст. ст. 78-80 предоставляли российским подданным свободу собраний, слова и союзов, в пределах, установленных законом; ст. 81 – свободу веры, в условиях, определенных законом.

В соответствии со ст. 87 «Свода Основных Государственных Законов» Совет министров получал право издавать указы в перерывах между сессиями Думы, которые затем подлежали утверждению ею в течение первых двух месяцев после возобновления работы. Тем самым, царь и правительство оставляли за собой прерогативу дарования политических и гражданских прав и регламентации уже дарованных, а Государственная Дума не получала соответствующих полномочий. В дальнейшем правительство использовало эту статью для проведения важнейших в плане прав личности указов о выходе крестьян из общины и о систематизации избирательного законодательства.

Курс правительства в области политических и гражданских прав человека был поддержан консервативно-либеральными кругами, объединившимися в «Союз 17 октября». Но со стороны революционных партий, легализовавшихся на некоторое время, - эсеров, социал-демократов он подвергался резкой критике. Кадеты и эсеры, получившие большинство в I и II Государственных думах, потребовали расширения политических и социальных прав. Но затем революционные партии (эсеры левого направления, большевистское крыло социал-демократии) опять ушли в подполье, т.к. не вписывались в предписанные указами рамки Временных правил о собраниях, об обществах и союзах, о печати. Радикально настроенные либералы - кадеты стали оппозицией октябристам и правительству в III и IV Государственных думах. Российская политическая жизнь стала более структурированной, возникла система социального представительства различных слоев формирующегося гражданского общества. На смену теоретическим дискуссиям и нелегальной политической борьбе пришли практические действия правительства, предоставлявшего подданным политические права, осуществляемые в рамках фактически конституционного, хотя и узкого, правового поля.

Однако в дальнейшем перспектива развития гражданского общества и правового государства была отодвинута мировой войной, которая усилила конфликт между бедностью и богатством, вызвала к жизни правительственную централизацию и принудительное регулирование экономики, наступавшие на земское самоуправление. Земское движение, пережившее «второе издание» в годы Первой мировой войны (1914 – 1918 гг.) в процессе организации помощи фронту, создало в 1915 г. свой общерусский орган – Земгор. Оно стремилось избавиться от постоянного давления со стороны властей, в нем зрели радикальные настроения. Его руководители поддержали радикально-либеральную оппозицию в IV Государственной думе. Недоверие к правительству подтолкнуло земцев и кадетов в Думе к объединению в Прогрессивный блок, который отказался подчиниться указу Николая II от 25 февраля 1917 г. о перерыве занятий Думы, что, в свою очередь, способствовало взрыву революционного движения и свержению самодержавия.

Созданное в ходе февральских революционных событий Временное правительство взяло курс на восполнение недостаточных политических прав населения, который должен был привести, по мнению либералов, к созданию правового государства. Этот курс был отражен в «Декларации Временного правительства о его составе и задачах» от 3 марта 1917 г., согласно которой вопрос о форме правления предполагалось решать на Учредительном собрании. При этом принимались в расчет в качестве возможных форм правления и конституционно-правовая демократия (республика), и конституционная монархия.

Временное правительство приняло самый демократичный в мире по тем временам закон о выборах в Учредительное собрание (прямые, тайные и равные выборы). Оно разрешило деятельность всех политических партий, кроме монархических, не препятствовало демократизации армии. Было объявлено об устранении «для солдат всех ограничений в пользовании общественными правами, предоставленными всем остальным гражданам».

Предоставление таких широких политических прав населению оказалось не сбалансированным социальными правами, поскольку принятие решений о социальных правах (о наделении крестьян землей, 8-часовом рабочем дне) откладывалось до Учредительного собрания. Для того, чтобы воспользоваться избирательным правом, большинству населения не хватало политической культуры и терпения. Нерешенность социальных вопросов и кажущаяся бездеятельность в этой сфере Временного правительства, которое только разрабатывало проекты их решения, вызывало повсеместное недовольство и усиливало стремление низов к революционным действиям. Резкое расширение политических прав воспринималось широкими массами как вседозволенность, подталкивало страну на грань анархии.

В силу указанных обстоятельств реализовать свой курс на расширение политических прав и свобод Временное правительство не успело. Оно было свергнуто органом революционной власти, который опирался на прямое насилие и действовал вне правового поля, - Петроградским советом рабочих и солдатских депутатов во главе с большевиками.

Таким образом, на рубеже XIXXX вв. В России происходит разрушение сословного правого строя, выравнивание населения империи в правах, что соответствует содержанию современной цивилизации. Старые средневековые сословные корпорации не могли уже обеспечить модернизацию экономики и обороноспособность страны. Сидение на должности и аккуратное исполнение устаревших уставов и обычаев являлось опасным в новой системе международных экономических и политических отношений. Но отказ от старого мира был все же очень робким, боязливым, новое сосуществовало с отжившим старым, что усугубляло противоречия в общественной и правовой системах. Категория естественных прав человека имеет объективное содержание и универсальный характер, однако ее конкретные модификации зависят от историко-культурных традиций стран и регионов.

В конце XIX – начале XX вв., особенно в рамках первых двух этапов Великой Российской революции, отечественным правом был накоплен богатый опыт в области идейного осмысления, законодательного закрепления и практического воплощения прав и свобод. Этот опыт свидетельствует о том, что в России в указанный период шла борьба между консерватизмом, отрицавшим необходимость ограничения государственной власти рамками соблюдения прав человека, и радикальным направлением либерализма, представители которого стремились к введению не подкрепленных социальными правами, неограниченных, политических прав и свобод. Оба противоположных направления потерпели поражение, в результате которого выиграли большевики, предложившие концепцию прав трудящегося и эксплуатируемого народа.

2. Конституционные изменения прав и обязанностей граждан

в советский и постсоветский периоды развития

отечественной государственности

Проблема прав человека рассматривается в первую очередь в русле конституционного права, хотя значение ее решения выходит далеко за рамки законов о государственном устройстве. История большинства отраслей права свидетельствует о тесном взаимодействии отраслевого права с проблемой прав человека. Однако в основе понимания этой проблемы лежат конституционные принципы. На протяжении советского и постсоветского развития отечественной государственности и права происходят существенные изменения конституционных основ прав и обязанностей граждан.

На II Всероссийским съездом Советов (октябрь 1917 г.), ознаменовавшим начало третьего этапа Великой Российской революции – становление Советского государства, были приняты декреты «О мире» и «О земле». III Всероссийский съезд Советов (март 1918 г.) утвердил «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа». В этих правовых актах закреплялись: отмена частной собственности на землю, уравнительное распределение земли между крестьянами, национализацию банков, введение рабочего контроля и всеобщей трудовой повинности, вооружение трудящихся и разоружение имущих классов.

По мнению большевиков, право, являясь по своей сути позитивистским, было идущим от государства принуждением в интересах той или иной социальной группы, а не инструментом, позволяющим, при правильном его применении, установить границы, в которых можно реализовать естественные права каждого человека. В диктатуре пролетариата большевики видели единственную силу, способную уничтожить социальное неравенство и его причину, т.е. частную собственность. В.И. Ленин отдавал приоритет социальным (вещным) правам трудящихся, а не гражданским и политическим правам личности.

Первая российская Конституция 1918 г., которая включила в себя «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа», содержала целый ряд ограничений прав граждан, не причисленных к городскому и сельскому пролетариату и беднейшему крестьянству. В ней отсутствовали нормы о неприкосновенности личности, имущества, жилища. Перечень гражданских и политических прав и свобод был непоследовательным и противоречивым, хотя, по мнению современных исследователей, мог свидетельствовать о благих намерениях новой власти.

Трудящимся Конституция обещала свободу совести, важнейшей составляющей которой была свобода антирелигиозной пропаганды, свободу слова, печати и собраний, предоставляла право на создание объединений и организаций. В дальнейшем, в ходе гражданской войны все политические партии, кроме Российской коммунистической партии (большевиков), были запрещены решениями чрезвычайных революционных трибуналов, как действующие против интересов трудящегося народа, в стране сформировалась однопартийная система. Избирательные права также предоставлялись только трудящимся, их были лишены лица, прибегавшие к наемному труду, живущие на нетрудовые доходы, бывшие полицейские и жандармы, священнослужители, душевнобольные и осужденные. Избирательное право не было ни равным, ни тайным, ни прямым. Выборы проходили методом прямого голосования на собраниях, в несколько ступеней (уездные, губернские, областные съезды).

В Конституции провозглашалось право иностранных граждан, преследуемых за политические и религиозные преступления, на политическое убежище.

Наряду с правами трудящихся Конституция устанавливала для них и для всех слоев населения обязанности – трудиться и защищать социалистическое отечество. Вводилась всеобщая воинская обязанность.

Советская Россия выступила пионером законодательного закрепления приоритета социальных прав трудящихся. Этот приоритет, конституционно закрепленный большевиками, имел амбивалентные последствия. С одной стороны, он привлек на сторону революции широкие слои неимущих, угнетенных и эксплуатируемых не только в нашей стране, но и за рубежом, придав октябрьским революционным событиям в России международное значение. Под их влиянием зарубежные трудящиеся добились включения в законодательства своих стран многих положений, улучшавших условия труда, регулировавших взаимоотношения с работодателями, вводивших социальное страхование. Провозглашение социальных прав произвело огромный пропагандистский эффект, стимулировало революционный энтузиазм и повышенную общественную активность низших классов. Однако реальной основы для гарантированной реализации этих прав в нашей стране не было, и большевики это понимали. Вопрос о механизме гарантий этих прав в Конституции 1918 г. не рассматривался. Курс на приоритет социальных прав был разновидностью социальной демагогии и в действительности означал на тот момент равенство в бедности.

Конституция СССР 1924 г., состоявшая из Декларации и Договора об образовании СССР, не содержала статей, посвященных правам человека, зато российская Конституция 1925 г. почти полностью повторила соответствующие положения Конституции РСФСР 1918 г. Законодательство СССР и соответственно РСФСР по-прежнему отрицало естественный характер прав человека.

Советские юристы 20-х – начала 30-х годов продолжили начатую их коллегами борьбу против естественного права. Они вели ее с позиций позитивизма О. Конта, разрабатывая идею права как обязанности. Наиболее четко сформулировал эту концепцию А. Малицкий, автор работы, посвященной советской Конституции. «Право, принадлежащее личности, - писал он, -  есть не столько свобода личности, сколько ее общественная обязанность. Право как обязанность – вот коренное отличие взгляда социализма на субъективные права личности от воззрений на них буржуазной доктрины Запада, и буржуазный принцип «все, что не запрещено законом, считается дозволенным», должен уступить место обратному положению: дозволено лишь то, что по закону разрешено».

Разрешительный принцип утвердился в законодательстве. Применяя его, власть осуществила форсированную индустриализацию и коллективизацию сельского хозяйства, утвердила монополию государственной собственности, административно-командные методы руководства обществом, завершила формирование сталинского тоталитарного режима. Этот режим уничтожил оставшийся «эксплуататорский класс» - кулачество и создал общество трудящихся – рабочих и крестьян с равными социальными правами-обязанностями.

Созданные властью новые экономические и социальные реальности, а также усилившаяся критика со стороны западной социал-демократии и либеральной общественности, которые проводили аналогию между советским тоталитаризмом и германским фашизмом, вызвали к жизни разработку проекта новой Конституции СССР, который был после обсуждения утвержден 5 декабря 1936 г.

В Конституцию СССР 1936 г. была включена специальная глава (десятая) под названием «Основные права и обязанности граждан», которая объединила 16 статей (ст.ст. 118-133): в 11 из них излагались права советских граждан, в 4 – их обязанности. Статья 129 гарантировала убежище иностранным гражданам, преследуемым за защиту интересов трудящихся, научную деятельность, национально-освободительную борьбу. Аналогичное содержание имела и одна из глав Конституции РСФСР 1937 г.

Основной закон СССР предоставляла гражданам следующие права и свободы: право на труд (ст. 118); на отдых (ст.119), на материальное обеспечение в старости, а также в случае болезни и потери трудоспособности (ст.120); право на образование (ст.121), женщине предоставлялись равные права с мужчиной (ст.122). Эти социальные права перечислялись первыми, тем самым подчеркивался их приоритет. В Конституции были определены социально-экономические условия, наличие которых служило гарантией осуществления этих прав: государственная и колхозно-кооперативная собственность на средства производства и власть трудящихся.

Далее следовали политические права и свободы: равноправие граждан независимо от национальности и расы (ст. 123); свободы совести, слова, печати, митингов и собраний, уличных шествий и демонстраций (ст. 125). В главе одиннадцатой (ст.ст. 135, 136, 139, 140) Конституция вводила всеобщее, равное, тайное избирательное право.

Граждане СССР также получали право на объединение в общественные организации, круг которых был четко очерчен: профсоюзы, кооперативные объединения, организации  молодежи, спортивные и оборонные организации, культурные, технические и научные общества (ст. 126).

Конституция СССР содержала статьи, в которых формулировалось право граждан на неприкосновенность личности, жилища, на тайну переписки (ст.ст. 127-128).

Конституция закрепляла обязанности советских граждан: соблюдать Основной закон, блюсти дисциплину труда, честно относиться к общественному долгу, уважать правила социалистического общежития (ст. 130), беречь и укреплять социалистическую собственность (ст. 131). Подтверждалась всеобщая воинская обязанность (ст. 132), защита Отечества декларировалась как священный долг гражданина СССР (ст. 133).

Таким образом, права и обязанности советских граждан слились, а позитивистская идея О. Конта о единстве прав и обязанностей получала конституционное закрепление. Представление о субъективных правах личности подменялось концепцией права как обязанности гражданина соблюдать нормы социалистического общежития, закрепленные законом. Лица, покушавшиеся на общественную, социалистическую собственность как основную гарантию социальных прав, объявлялись врагами народа (ст. 131).

Конституция СССР 1936 г., формально предоставив самые широкие на тот момент в мировой практике права своим гражданам, гарантировала на государственном уровне лишь социальные права, притом не столько сами права, сколько уравнительность в их распределении. Без гарантий остались право на неприкосновенность личности, на свободу совести, на социальное представительство интересов в политической системе. Такой подход, порождающий дисбаланс в отношении политических и юридических прав, заложенный в Конституции, способствовал ее превращению в ширму, за которой права конкретного человека попирались в ходе массовых политических репрессий во имя социалистического идеала.

Нарушению прав человека в период, последовавший за принятием Конституции, способствовало также отсутствие механизма контроля над соблюдением принципа подзаконности актов власти, который был в Основном законе сформулирован без конкретизации. В результате акты управления принимали форму и играли роль закона, что приводило к произволу бюрократии и силовых структур.

Тем не менее, провозглашенные Советским государством конституционные нормы, предоставляющие и гарантирующие социальные права своим гражданам, придавали ему международный авторитет в глазах трудящихся зарубежных стран. Советская внешняя политика использовала этот пропагандистский фактор уже в 30-е годы. В это время начали складываться основные особенности советской доктрины прав человека, которую представители СССР стремились доводить до мировой общественности при заключении и принятии основных документов по этим проблемам на международной арене. Эти особенности следующие:

- полное отрицание естественных и неотчуждаемых прав личности; рассмотрение этих прав как даруемых государством, при этом каждое государство могло устанавливать те нормы, которые отвечали его идеологии и интересам; этому пониманию, основанному на позитивизме, способствовала правовая традиция, уходившая глубокими корнями в правосознание отечественного общества еще дооктябрьского времени;

- идея превосходства социалистических представлений о правах человека, как дающих реальные гарантии их осуществления в силу характера самой системы, где нет деления на господствующие и подчиненные классы;

- критика буржуазных представлений, норм, политической культуры, которые носят будто бы формальный характер и не обеспечиваются ни материальными условиями, ни государством;

- утверждение о приоритете социальных прав над политическими и личными правами;

- трактовка прав человека не из универсального принципа гуманизма, не из человеческой природы, не из системы отношений между государствами, а как суверенного внутригосударственного права, исключающего какое-либо международное вмешательство;

- отрицание частной собственности как важнейшего права, дающего реальные гарантии независимости личности от государства и свободы инициативы и предпринимательской деятельности, как важнейшего принципа, который обеспечивает развитие личности.

Значение этой концепции заметно возросло в связи с формированием новой системы международных отношений в рамках биполярного мира после Второй мировой войны 1939-1945 гг., с усилением роли международного права и деятельностью Организации Объединенных Наций (ООН). Интернационализация экономических, политических и культурных связей при постоянном соперничестве двух полюсов и социально-экономических систем – СССР и США – превратили проблему прав человека из внутриполитической проблемы каждой страны в международную проблему.

Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 10 декабря 1948 г. открыла новую эпоху в отстаивании базисных прав личности. Именно советская делегация, поддержанная развивающимися странами, инициировала включение в Декларацию пункта о социальных и экономических правах тех, кто трудится по найму (о правах, которые получивших название прав «второй волны» или «второго поколения»). К ним были отнесены право на труд и достойный жизненный уровень, право на образование, достаточное питание, одежду и жилище, право на доступ к достижениям науки и техники.

Вместе с тем, Декларация прав человека продублировала права «первой волны» («первого поколения»), закреплявшие гражданские права и личные свободы, содержавшиеся в национальных законодательных актах XVIIXIX вв. При этом Советский Союз отказался от подписания того пункта Декларации, в котором содержалось требование признания права незыблемости частной собственности. Однако СССР подписался под гуманистической формулировкой Декларации о равных и неотъемлемых правах каждого человека как основе справедливости и всеобщего мира, что стало первым крохотным шагом на долгом и трудном пути признания естественной природы субъективных прав личности.

16 декабря 1966 г. в результате долгой дипломатической борьбы между СССР и США в ООН был принят Пакт о гражданских и политических правах, вступивший в силу 23 марта 1976 г. В тот же день был принят и Пакт об экономических, социальных и культурных правах, вступивший в силу 3 января 1976 г. Оба пакта явились результатом компромисса между Востоком и Западом. В связи с сопротивлением социалистических стран из них было изъято упоминание о праве каждого владеть собственностью и о запрещении насильственного и произвольного лишения этого права.

Пакт о гражданских и политических правах и Пакт об экономических, социальных и культурных правах были ратифицированы Указом Президиума Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. (США ратифицировали только Пакт о гражданских и политических правах, и произошло это гораздо позднее, в 1991 г.).

Серьезную лепту в законодательное закрепление прав человека на международном уровне внесло Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе, начавшееся в Хельсинки 3 июля 1973 года и продолжавшееся в Женеве с 18 сентября 1973 года по 21 июля 1975 года, было завершено в Хельсинки 1 августа 1975 год подписанием заключительного акта. Страны подписанты, в их числе и СССР, обязались уважать суверенное равенство и своеобразие друг друга, а также все права, присущие их суверенитету и охватываемые им, в число которых входит, в частности, право каждого государства на юридическое равенство, на территориальную целостность, на свободу и политическую независимость, отказывались от применения силы, гарантировали нерушимость границ, территориальную целостность. Важнейший раздел акта - «Уважение прав человека и основных свобод, включая свободу мысли, совести, религии и убеждений».

Однако советское законодательство по-прежнему отрицало естественный характер прав человека, международную правосубъектность индивида и абсолютизировало государственный суверенитет. Поэтому СССР выступил против предоставления права отдельным лицам направлять жалобы на нарушение их прав в международный орган по правам человека. Вопрос был отнесен в отдельный факультативный протокол, в котором закреплялась такая функция Комитета по правам человека ООН, как получение и рассмотрение индивидуальных сообщений от лиц, в отношении которых нарушены положения пакта. Этот протокол не был ратифицирован СССР до 5 июля 1991 г.

Конституция СССР 1977 г. оставалась в рамках традиционных для социализма позитивистских представлений о правах личности как октроированных государством. Вместе с тем, она содержала определение политической системы советского общества, наличие которого позволяло допустить, что общество и государство существуют отдельно, хотя и взаимодействуют друг с другом. Ст. 9 определяла основное направление развития политической системы  как углубление демократии, расширения гласности и участия граждан в управлении делами государства. В соответствии с нормами международного права перечень прав человека в Конституции был значительно расширен.

Раздел второй — «Государство и личность» — содержал расширенный и дополненный, по сравнению с Конституцией СССР 1936 г., перечень прав и обязанностей граждан. К числу прав в первую очередь относилось равенство вне зависимости от пола, происхождения, социального, национального и имущественного положения (ст.ст. 34-36). В ст. 39 говорилось, что «граждане СССР обладают всей полнотой социально-экономических, политических и личных прав и свобод»:

- правом на труд (ст.40);

- правом на отдых, дополненным, по сравнению с Конституцией СССР 1936 г., положением о том, что рабочая неделя не должна превышать 41 часа (ст. 41);

- правом на охрану здоровья, подкрепленным бесплатным медицинским обслуживанием (ст. 42);

- правом на материальное обеспечение в старости и при потере трудоспособности (ст. 43);

- правом на жилище (ст. 44);

- правом на образование (ст. 45).

В ст.ст. 46-47 было сформулировано право советских граждан на достижения культуры и свободу научного, технического и художественного творчества в соответствии с целями коммунистического строительства.

В ст. 48 содержалось формулировка права граждан на участие в управлении государственными и общественными делами.

В ст. 50 и ст. 51 гражданам СССР гарантировались свободы: слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также право объединяться  в общественные организации, способствующие развитию политической активности и самодеятельности, удовлетворению их многообразных интересов. Перечень общественных организаций, имевшийся в Конституции СССР 1936 г., отсутствовал, что давало возможности для развития общественно-политической инициативы. При этом руководящей и направляющей силой, ядром советского общества провозглашалась КПСС. Реализация указанных прав и свобод была ориентирована на достижение целей коммунистического строительства.

Всего правам и свободам граждан СССР были посвящены 22 статьи Конституции. Ст. 53 объявляла семью под защитой государства. Иностранным гражданам и лицам без гражданства гарантировались предусмотренные законом права и свободы, им в обязанность вменялось уважение Конституции СССР и соблюдение советских законов. Одна из статей традиционно для всех советских конституций предоставляла право убежища иностранцам, преследуемым за революционную деятельность и национально-освободительную борьбу (ст. 38).

Расширен был по сравнению с предыдущей Конституцией и перечень обязанностей граждан (ст.ст. 59-69). Они включали теперь уважение национального достоинства, прав и законных интересов других лиц, заботу о воспитании детей, оказание детьми помощи родителям, сбережение природы, заботу о сохранении исторических памятников и культурных ценностей, содействие развитию дружбы и сотрудничества с другими народами.

Конституция РСФСР, принятая 12 апреля 1978 г. в соответствии с новым союзным Основным законом, также включала главу «Государство и личность», в которой почти дословно повторялись статьи Конституции СССР из главы того же названия.

В годы «перестройки», протекавшей под лозунгом демократизации социализма, придания ему «человеческого лица», проблема прав человека приобрела большое значение в связи с реформой политической системы. Значительные поправки, касающиеся прав и свобод граждан, были внесены в обе Конституции – союзную и республиканскую. Все они имели общее направление: поворот к пониманию прав человека как естественных, неотъемлемых государством, к установлению во всех случаях, их касающихся, верховенства норм международного права над национальным законодательством.

Документом, подведшим итог этому процессу и  отразившим кардинальное изменение отношения отечественного законодателя к проблеме прав человека, стала Декларация прав и свобод гражданина. Она была принята Съездом народных депутатов СССР 5 сентября 1991 г. В ней подчеркивалось, что каждый человек обладает естественными, неотъемлемыми, ненарушимыми правами и свободами, закрепляемыми в законах, которые должны соответствовать Всеобщей декларации прав человека, Международным пактам о правах человека, другим международным нормам.

Впервые за весь советский период Декларация содержала статью, в которой было сформулировано право каждого человека на собственность, то есть право владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, как индивидуально, так и совместно с другими лицами. Право наследования гарантировалось законом. Неотчуждаемое право быть собственником провозглашалось гарантией осуществления интересов и свобод граждан (ст. 24). К сожалению, Декларация стала одним из последних законодательных актов единого союзного государства, которое перестало существовать 7 декабря 1991 г.

Тем не менее, РСФСР была объявлена правопреемником Советского Союза после его распада, законодатель внес в Конституцию РСФСР поправки, соответствующие положениям Декларации. Действовавшая в начале 90-х годов на территории России Конституция РСФСР содержала статьи, отразившие естественно-правовое понимание природы прав человека, приоритет и принцип непосредственного действия международных норм, относящихся к правам человека.

Это понимание сохранено и в ныне действующей Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г., закрепившей международные стандарты прав человека. В главе «Права и свободы человека и гражданина», включившей ст.ст. 17-64, подробным образом перечислены права и свободы согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Ст. 17 провозглашает, что основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Ст. 18 гласит, что права и свободы человека являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Новыми, по сравнению с советскими Конституциями до внесения в них поправок в период перестройки, стали следующие статьи Конституции РФ:

- ст. 20, согласно которой каждый имеет право на жизнь; смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться федеральным законом в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей;

- ст. 21, гласит, что никто не может подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человека обращению; никто не может без добровольного согласия быть подвергнут медицинским, научным или иным опытам;

- ст. 26, по которой каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации и беспрепятственно возвращаться;

- ст. 35, согласно которой право частной собственности охраняется законом;

- ст. 36, провозглашает, что которой граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю;

- ст. 46, гласит, что каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты;

- ст. 49, по которой каждый обвиняемый считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда.

Значительному расширению и конкретизации, по сравнению с советскими Конституциями, подверглись ст.ст. 46 по 54, в которых были сформулированы принципы судебной защиты личности. Они включили отныне положения о том, что неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого; о том, что никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников; о том, что закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет.

Обязанности граждан Российской Федерации были сведены к уплате налогов, сохранению природы и окружающей среды, защите Отечества (ст.ст. 57-59).

Обозначенный Конституцией РФ подход подтверждал вхождение нашей страны в европейское и мировое сообщество и потребовал изменения всей системы законодательства в соответствии с провозглашенными принципами. В 1996 г. Россия вступила в Совет Европы – региональную организацию, имеющую своей целью осуществление и поддержание прав человека. РФ ратифицировала Европейскую конвенцию о защите прав человека (ЕКЧП) и Европейскую социальную хартию (ЕСХ) 1961 г. и начала приводить в соответствие с ней свое законодательство.

Реформа законодательства заняла около 10 лет и имела результатом принятие новых отраслевых кодексов, в которых права человека нашли законодательное подтверждение и гарантии:

Семейного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 1995 г.,

Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 г.,

Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации от 8 января 1997 г.,

Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г.,

Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2001 г.,

Трудового кодекса Российской Федерации от 26 декабря 2001 г.,

Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.,

Гражданского кодекса Российской Федерации;

Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. и др.

В Конституции РФ 1993 г. в соответствии с пунктом «д» части 1 ст. 103 предусмотрена должность Уполномоченного по правам человека. С момента основания эту должность занимали С.А. Ковалев, О.О. Миронов; в настоящее время Уполномоченным по правам человека является В.П. Лукин. Представители Уполномоченного по правам человека работают в субъектах Федерации. В их задачи входит наблюдение за исполнением законодательства в сфере прав человека.

В марте 2009 г. президент РФ внес на ратификацию в Государственную думу Европейскую социальную хартию 1961 г., пересмотренную и дополненную с учетом произошедших в европейских странах социальных изменений. Она была подписана РФ в Страсбурге в 2000 г. Ратификация хартии не потребует внесения изменений в текущее законодательство России, т.к. предлагаемые в ней поправки уже учтены.

Процесс приведения российского законодательства в соответствие с европейскими и международными стандартами по правам человека нельзя считать завершенным. Не все законодательные положения действительно реализуются, не всегда разработаны гарантии их соблюдения, неэффективно работают правоохранительные органы, существует коррупция и давление криминальных структур.

Таким образом, в советский и постсоветский периоды развития Отечества основой изменения прав и обязанностей граждан являются советские и российские конституции. Советская власть провозгласила полное равенство в правах российских граждан. Были отменны все социально-правовые льготы и привилегии, пережитки сословного строя. В действительности ликвидировалась грань между равноправием, правом на все и полным бесправием. Власть большевиков проявила заинтересованность в конституционном закреплении нового социально-правового размежевания. Фиксировалась жесткая зависимость прав от трудового статуса. Причем труд воспринимается в узкой трактовке: ручной труд. Либо в виде исключения труд боевой, ратный, героический по истреблению врагов работников ручного труда. Вообще права, в естественно-правовом смысле, воспринимались как пережиток, досадная временная необходимость в преддверии построения коммунизма, где таковые понятия исчезнут.

Конституционно закрепляется система права, вбирающая в себя провозглашение демократических прав граждан с социалистическим добавлением с фактическим пренебрежением здоровьем и жизнью граждан.

В 90-е годы ХХ века в России вновь провозглашается стандартный набор естественных прав. Но социальные права не находят материального обеспечения, политические права уничтожаются витиеватыми недостроенными системами норм избирательного законодательства.

Гражданские, политические, социальные права человека должны находиться в неразрывной взаимосвязи, формировать единую систему. Преувеличение значения одних прав в ущерб другим отрицательно сказываются на развитии общества, подрывают его стабильность.

3. Развитие отечественного избирательного права

в XX – начале XXI вв.

Особое место среди политических прав человека занимает избирательное право, которое разделяется на две части активное и пассивное. По мере развития избирательного права совокупность его норм увеличивается и усложняется. Теоретические разработки понятия «избирательное право» начались в России в XIX в. В энциклопедическом словаре Брокгауза и Ефрона употреблялся термин – «выборное право», под которым понимали «совокупность юридических норм, определяющих те условия, которые требуются по закону для участия в выборах».

Избирательное право в России – институт относительно молодой, по сравнению с его античными или западноевропейскими образцами. Однако элементы избирательного права развивались в нашей стране около тысячелетия. Своими корнями избирательное право России уходит в примитивные демократические процедуры древнейших цивилизаций. Затем они трансформировались в древнерусскую городскую демократическую культуру с народными вече, с выборными старостами, посадниками, тысяцкими и т.д. Так, в средневековых республиках Новгорода и Пскова на вече по установленным правилам и обозначенным территориальным округам (концам) избирали высших должностных лиц: князей, посадников, тысяцких, при этом в выборах участвовали не только землевладельцы и купцы, но и простые горожане.

Централизованное Русское, Московское государство XVI-XVII вв. знало представительные органы (Земские соборы, земские и губные избы), но не создало официально регламентированного порядка проведения выборов и избирательных округов. По повелению государя в выборах участвовали бояре, высшие чиновники, духовенство, верхушка купечества; государственные крестьяне принимали участие в выборах лишь однажды - при воцарении Михаила Романова в 1613 г.

Во второй половине XVIII в. были созданы новые представительные учреждения дворянства и горожан - дворянские собрания, городские думы, а также суд выборных заседателей. Жалованные грамоты дворянству и городам 1785 г. регламентировали избирательные права дворян и горожан: устанавливали половые, возрастные, имущественные и оседлости цензы; установление порядка выборов и контроль за их проведением возлагались на имперскую администрацию. Основная масса населения – крестьяне крепостные и государственные были лишены права сословного представительства.

В XIX в. выборы проходили в Российской Академии наук. В 1804 г. по университетскому уставу также предусматривались избирательные процедуры. В «эпоху великих реформ» 60-х-70-х гг. XIX в. были изданы акты, установившие порядок избрания в земские и городские органы самоуправления, суд присяжных и мировой суд. В отличие от предшествующего дореформенного периода круг лиц, наделенных избирательными правами, значительно расширился: их получило все мужское население, независимо от сословной принадлежности, включая крестьян, наделенных личной свободой.

В начале ХХ века, в ходе событий Великой Российской Революции расширяются основы отечественного избирательного права, соответствующие требованиям современной цивилизации. Избирательное право в Российской империи регулировало порядок выборов в учрежденную Государственную Думу, важнейший орган власти возникшей и развивающийся на первом этапе революции, в рамках становления конституционной монархии в России.

Первым нормативным актом, регулирующим избирательное право, стало Положение о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г.. Положение принималось на начальном этапе революции, когда государь-император даровал право созыва законосовещательной думы, не имеющей законодательных полномочий (так называемой Булыгинской, по имени министра внутренних дел, которому было поручено ее созвать). Согласно Положению, выборы проходили по трем куриям: уездных землевладельцев, городских избирателей и крестьян-домохозяев. Для первых двух курий был установлен высокий имущественный ценз, третья курия формировалась по сословному принципу.

Цензовая система лишала избирательных прав рабочих, батраков, многих представителей мелких и средних предпринимателей, интеллигенции. В выборах не участвовали лица моложе 25 лет, женщины, военнослужащие, находящиеся на действительной службе, учащиеся, «бродячие инородцы», неоседлые народы.

Выборы были многостепенными. Наиболее сложными – четырехступенными – для крестьян. Съезд уездных землевладельцев должен был избрать 34 % выборщиков, съезд городских избирателей – 24 %, съезд уполномоченных от волостей и станиц – 42 %.

Нарастание революционных событий заставило царскую власть изменить избирательный закон. В декабре 1905 г. был принят указ «Об изменении положения о выборах в Государственную думу и изданных в дополнение к нему узаконений». Право выборов в Государственную думу получали все, кто уплачивал налоги. Выборы при этом так же не были прямыми, равными и тайными, как того требовали революционные партии, и проводились на основе куриальности и многоступенчатости. Новые положения содержались в статьях, предоставивших избирательные права рабочим. Право участвовать в избрании выборщиков в губернские и городские избирательные собрания получили лишь рабочие предприятий фабрично-заводской, горной, и горнозаводской промышленности, а также железнодорожных мастерских, но только в том случае, если там общее число рабочих мужского пола составляло не менее 50. Многие губернии и города были вообще лишены права посылать представителей от рабочих. Рабочие крупных предприятий избирали одного представителя от 50 до 1000 рабочих, а далее по одному представителю на каждую полную тысячу рабочих-мужчин. Для рабочих устанавливались трехстепенные выборы.

По новому закону значительно увеличивался круг избирателей по городской курии, так как был уменьшен имущественный ценз. Кроме того, в число городских избирателей были допущены лица, занимавшие не менее года на свое имя отдельную квартиру и не менее года, исключая нижних служителей и рабочих, проживавших в пределах города или уезда и получавших содержание или пенсию по службе государственной или по службе в органах местного самоуправления, или сословных организациях, а также на железных дорогах.

По декабрьскому закону 1905 г. проходили выборы депутатов I и II Государственных Дум.

3 июня 1907 г. император Николай II распустил Государственную Думу второго созыва и издал новый избирательный закон. Издание нового закона было нарушением Основных государственных законов 1906 г., согласно которым царь не имел права без одобрения Думы и государственного Совета вносить изменения ни в Основные государственные законы, ни в постановления о выборах в Совет или в Думу (ст. 87).

Общее количество выборщиков по крестьянской курии было сокращено в два раза. Крестьянская курия имела лишь 22 % общего числа выборщиков вместо 41,4 % по старому избирательному закону. Число выборщиков от рабочих составило 2.3 % общего состава выборщиков. Ранее единая городская курия была разделена на два разряда по имущественному цензу – крупная буржуазия и мелкая буржуазия со служащими. Первый разряд получил 15 % всех выборщиков, второй – лишь 11 %. Значительно выросло число выборщиков от земледельческой курии. Она получила почти половину (49 %) всего числа выборщиков.

Выборы еще боле стали неравными: один выборщик приходился на 230 человек от земледельческой курии, на 1000 человек от городской курии первого разряда и 15000 человек – от второго разряда, на 60000 человек – от крестьянской курии и на 125 000 человек – от рабочей.

По новому избирательному закону были избраны III и IV Государственные Думы.

На втором этапе Великой Российской революции (этапе формирования республиканского строя), развернувшемся после свержения монархии, Временное правительство издало Положение о выборах в Учредительное собрание. Изложенный в нем новый избирательный закон радикальным образом отличался от прежнего. Избирательное право становилось всеобщим равным и тайным. Был определен самый низший в мире возрастной ценз для избирателей – 20 лет. Избирательные права предоставлялись женщинам и военнослужащим. Отменялись имущественные цензы, цензы оседлости и грамотности. Уничтожались ограничения в избирательном праве по принципам национальности и религиозного вероисповедания. Ограничения в избирательном праве были минимальными: отстранялись от участия в выборах признанные в установленном порядке безумными или сумасшедшими, глухонемые, находящиеся под опекой; осужденные по государственным и уголовным преступлениям; несостоятельные должники – «злонамеренные банкроты»; военнослужащие-дезертиры; члены царствовавшего в России дома.

Депутатов избирали по партийным спискам, т.е. на основе пропорциональной системы.

Так, Положение о выборах в Учредительное собрание, разработанное Временным правительством, дало жизнь самому демократичному в то время в мире избирательному закону. Однако избранное на его основе Учредительное собрание, распущенное большевиками 6 января 1918 г., не сыграло предназначавшейся ей роли выразителя воли нации.

В рамках третьего этапа Великой Российской революции, этапе становления советской государственности, избирательное право получает свое дальнейшее развитие в соответствии с большевистской концепцией диктатуры пролетариата как демократии для трудящихся. Избирательному праву был посвящен четвертый раздел Конституции РСФСР 1918 г.

Конституция предоставляла право избирать и быть избранными в Советы трудящимся гражданам Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, достигшим 18 лет, независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и пола.

Особенностью Конституции 1918 г. было то, что избирательные права предоставлялись только трудящимся. В статье 65 Конституции РСФСР перечислялись категории граждан, лишенных избирательных прав:

а) лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли;

б) лица, живущие на нетрудовой доход, как-то проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т.п.;

в) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники;

г) монахи и духовные служители церквей и религиозных культов;

д) служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома;

е) лица, признанные в установленном порядке душевнобольными или умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой;

ж) лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором.

Избирательное право не было ни равным, ни тайным, ни прямым. Норма представительства на областной съезд составляла 1 депутата от 25 тыс. жителей сельской местности и от 5 тыс. жителей городов, что позволяло обеспечивать перевес рабочих над крестьянами в этом органе законодательной власти. Выборы проходили методом прямого голосования на собраниях, в несколько ступеней (уездные, губернские, областные съезды), что давало возможность на каждой ступени отсеивать не лояльных к власти кандидатов.

Выборы производились согласно установившимся обычаям, в дни, устанавливаемыми местными Советами. Выборы производились в присутствии избирательной комиссии и представителя местного Совета. О ходе и результате выборов составлялся протокол за подписью членов избирательной комиссии и представителя Совета. Подробный порядок производства выборов, а равно участие в них профессиональных и иных рабочих организаций определялся местными Советами согласно инструкции Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов.

Весь материал по производству выборов поступает в соответственный Совет, который для проверки выборов назначает мандатную комиссию. О результатах проверки мандатная комиссия докладывает Совету. Совет решал вопрос об утверждении спорных кандидатов. В случае неправильности выборов в целом - вопрос об отмене выборов разрешается высшим по порядку органом Советской власти. Последней инстанцией по кассации Советских выборов являлся Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов.

Избиратели, пославшие в Совет депутата, имели право во всякое время отозвать его и произвести новые выборы согласно общему положению.

Такие правила избирательной системы повторяются в Конституции РСФСР 1925 г.

Радикальные изменения, касающиеся избирательного права, были внесены в Конституцию СССР 1936 г.. В главе XI, посвященной избирательной системе, провозглашались всеобщие, равные, прямые  и тайные выборы депутатов во все Советы депутатов трудящихся. Все граждане СССР, достигшие 18 лет, независимо от расовой и национальной принадлежности, пола, вероисповедания, образовательного ценза, оседлости, социального происхождения, имущественного положения  и прошлой деятельности, имели право участвовать в выборах депутатов, «за исключением умалишенных и лиц, осужденных судом с лишением избирательных прав». Депутатом Верховного Совета СССР мог быть избран каждый гражданин СССР, достигший 23 лет, независимо от расовой и национальной принадлежности, пола, вероисповедания, образовательного ценза, оседлости, социального происхождения, имущественного положения и прошлой деятельности.

Каждый депутат был обязан отчитываться перед избирателями о своей работе и о работе Совета депутатов трудящихся, и мог быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке.

«Положение о выборах в Верховный Совет СССР 1937 г.», принятое на основе новой Конституции и опубликованное в газете «Правда» 10 июля 1937 г.,  содержало предпосылки демократического избирательного процесса. Порядок деятельности избирательных комиссий был разработан с учетом участия в баллотировке нескольких кандидатов. Право выставления кандидатов имели общественные организации и общества трудящихся: коммунистические партийные организации, профессиональные союзы, кооперативы, организации молодежи, культурные общества.  

Однако по решению Октябрьского 1937 г. пленума ЦК ВКП(б) в текст «Положения о выборах», уже утвержденного сессией ВЦИК и ставшее законом, были внесены серьезные изменения: квота для беспартийных кандидатов в депутаты была снижены с 40 до 25% и введена система «один кандидат – один депутат». Выборы 1937 г. закрепили механизм сочетания внешне демократической кампании с жестким контролем со стороны партийного аппарата. Избирательная кампания использовалась в процессе чисток и репрессий.

Во время Великой Отечественной войны 1941-1945 гг. выборы в Советы не проводились. После ее окончания в феврале 1946 г. были проведены выборы в Верховный Совет СССР, а через год – в Верховные Советы союзных и автономных республик.

Конституция СССР 1977 г. не внесла существенных изменений в избирательный процесс. Согласно главе 13 Конституции выборы депутатов во все Советы народных депутатов производились на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Все граждане СССР, достигшие 18 лет, имели право избирать и быть избранными, за исключением лиц, признанных в установленном законом порядке умалишенными. Депутатом Верховного Совета СССР может быть избран гражданин СССР, достигший 21 года.

Право выдвижения кандидатов в депутаты принадлежало организациям Коммунистической партии Советского Союза, профессиональных союзов, Всесоюзного Ленинского Коммунистического Союза Молодежи, кооперативным и другим общественным организациям, трудовым коллективам, а также собраниям военнослужащих по воинским частям. На деле процесс выдвижения кандидатов оставался под жестким контролем партии, сохранялась система «один кандидат – один депутат».

Проведение выборов в Советы обеспечивали избирательные комиссии, которые образовывались из представителей от общественных организаций, трудовых коллективов и собраний военнослужащих по воинским частям. Порядок проведения выборов в Советы народных депутатов определялся законами Союза ССР, союзных и автономных республик.

Новым этапом в развитии избирательного права в нашей стране стал Закон о выборах, принятый в ходе «перестройки» 1 декабря 1988 г. Им закреплялось свободное выдвижение неограниченного количества кандидатов, в том числе от общественных объединений и собраниями избирателей по месту жительства, и проведение выборов на альтернативной основе в условиях нескольких кандидатов. На основе Закона были проведены выборы на Съезд народных депутатов СССР в 1989 г.

В Конституции России 1993 г. нет отдельного раздела или главы посвященного избирательному праву. Нормы избирательного права распределены по разным главам. Ст. 32 содержит п. 2, по которому граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Пункт 3 статьи лишает права избирать и быть избранными граждан, признанных судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет.

Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Избирательный процесс определяется Федеральным законом № 67 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 29 мая 2002 г. Поправки в него были внесены в 2007 г. Выборы законодательных собраний субъектов Федерации и органов местного самоуправления регулируются местными законами.

Таким образом, формирование современного избирательного права в России началось в годы Великой Российской революции. В начале XX в. избирательная система формировалась вокруг выборов в Государственную думу. Следующий этап развития избирательного права связан с установлением Советской власти и отражен в Конституции РСФСР 1918 г. В СССР происходили дальнейшие изменения избирательной системы от существенных ограничений избирательного права ко всеобщему, равному, тайному избирательному праву. Однако, выборная система превратилась в фикцию. Выборы перестали быть альтернативными, выдвижение кандидатов было монополизировано коммунистической партией и организаций-сателлитов. В Конституции РФ 1993 г. были сформулированы основные принципы современной избирательной системы Российской Федерации. Но преодоления фиктивности  реализации избирательного права полностью не произошло, так как принципы функционирования системы избирательных учреждений (комиссий) остались прежними, то есть непрозрачными для граждан и не подконтрольными гражданам.

Вопросы для закрепления материала лекции:

1. В каких законодательных актах Российской империи конца XIX в. закреплены гражданские права, которые имели подданные Российской империи? Что это за права?

2. Какие политические права получили подданные Российской империи в ходе революционных событий 1905-1907 гг.? В каких законодательных актах они закреплены?

3. Какими указами регулировалось предоставление свободы печати, собраний, союзов в начале XX в.?

4. Что такое октроированные права? Проанализируйте содержание главы «О правах и обязанностях российских подданных» в Основных государственных законах от 23 апреля 1906 г.

5. Какие программные задачи в области охраны субъективных прав ставил П.А. Столыпин? Почему они не были полностью решены?

6. Каковы были последствия предоставления Временным правительством широких политических прав населению России, не подкрепленных социальными правами, после февральских революционных событий 1917 г.?

7. В каких законодательных актах, принятых после провозглашения  советской власти, были закреплены социальные права трудящихся?

8. Какие права предоставляла трудящимся Конституция РСФСР 1918 г.?

9. В чем сходство способов предоставления прав Конституцией РСФСР 1918 г. и Основными государственными законами Российской империи 1906 г.? Каковы различия по субъектам прав и свобод, по видам прав, по гарантиям?

10. Какие особенности правоприменительной практики вытекали из позитивистской концепции права как обязанности, которая была на вооружении советской юриспруденции в 20-ые – 30-ые гг. XX в.?

11. Каковы основные особенности советской доктрины прав человека?

12. Какие права не имели конституционных гарантий по главе «Основные права и обязанности граждан» Конституции СССР 1936 г.?

13. Что нового в сфере прав человека было во втором разделе Конституции СССР 1977 г. «Государство и личность»?

14. В каких законодательных актах РСФСР и РФ нашел отражение естественно-правовой подход к правам человека?

15. Что нового в сфере прав человека появилось в главе «Права и свободы человека и гражданина» Конституции РФ 1993 г.?

16. В каких законодательных актах статьи Конституции РФ 1993 г., посвященные правам человека, получили подкрепление гарантиями?

17. Какова специфика избирательного права Российской империи?

18. Каковы были принципы предоставления избирательных прав по указу о выборах 11 декабря 1905 г.?

19. Что нового в отечественную избирательную систему внесла Конституция РСФСР 1918 г.?

20. Какие изменения произошли в избирательном праве по Конституции СССР 1936 г.?

21. Каковы отличительные черты советского избирательного права по Конституции СССР 1977 г.?

22. Что нового в отечественное избирательное права внес закон 1988 г.?

23. Каковы отличительные черты избирательного права современной России?

Лекция 3 (т. 12)

Преобразование форм государственного устройства России

в конце XIX – начале XXI вв.

Цель лекции: усвоение принципов административно-территориального государственного устройства, формирование представлений об эволюции его формы и структуры, об особенностях развития российского местного самоуправления в конце XIX – начале XXI вв.

План

1. Эволюция форм государственного единства российского государства в конце XIX – начале XX вв.

2. Правовое обеспечение образования, развития и распада СССР (1922-1991 гг.)

3. Совершенствование российского федерализма в 1922-2010 гг.

4. Развитие местного самоуправления в конце XIX – начале XX вв.

Основные понятия: административно-территориальное деление, государственное устройство, государственное единство, Земство, Управа, городской голова, Городская Дума, губернатор, генерал-губернатор, волость, уезд, губерния, край, область, район, республика, Совет рабочих депутатов, исполнительный комитет, орган самоуправления, комиссар, префектура, федерализм, унитарная форма государства, субъект федерации, сецессия, сельский Совет, союзный договор, федеративный договор, конфедерация.

1. Эволюция форм государственного единства российского государства

в конце XIX – начале XX вв.

Российская империя складывалась и развивалась как унитарное государство, при котором территория государства не имеет в своем составе федеративных единиц (штатов, земель), а подразделяется на административно-территориальные единицы (районы, области и т.д.). Основной территориально-административной единицей российской империи со времен Екатерины II были губернии. Губернаторы назначались императором и являлись подчиненными министра внутренних дел. Губернатор обладал широким набором административных прав, ему подчинялись все местные органы отраслевых ведомств. Происходило расширение пределов империи за счет присоединения к России новых территорий. Например, в XIX веке в состав Российской империи вошли земли, некогда принадлежавшие Шведскому государству. Распад Наполеоновской империи привел к перекройке карты Европы, в которой активно участвовала Россия. Упадок Иранской (Персидской) и Османской (Турецкой) империй так же привел к перераспределению сфер влияний, а затем и территорий в пользу России.

Территории Закавказья, Молдавии и Средней Азии вошли в состав Российской империи на правах губерний и областей, существовавшие там государственные образования в виде царств, ханств, княжеств были упразднены. При образовании новых административно-территориальных единиц - губерний и областей, а так же органов управления ими учитывались социальные, культурные и правовые традиции проживающего в них населения. Например, в 1844 г. было создано Кавказское наместничество. Обладая особыми полномочиями, полученными непосредственно от императора, наместник формировал органы управления на Кавказе.

Согласно мирному договору со Швецией в 1809 г. Финляндия вошла в состав Российской империи. Император России являлся Великим князем Финляндским, статус которого в составе Российской империи, организация власти и управления в нем определялись созданным сеймом. В составе Российской империи Финляндия впервые в своей истории стала иметь свое правительство – Правительственный Совет, переименованный в 1816 г. в Финляндский сенат. Территория Финляндского княжества была разделена на губернии. Особый статус Великого княжества Финляндского в составе Российской империи определялся тем, что главой его исполнительной власти являлся российский император, обязавшийся сохранять законодательные учреждения, гарантировать соблюдение прав и интересов местного населения.

Еще в 1795 г. после раздела Польши между Австрией, Пруссией и Россией, в состав Российской империи вошли Литва, Западная Белоруссия, Западная Волынь, герцогство Курляндское. В 1807 г. после победы Франции над Пруссией на принадлежавшей ей территории Наполеон образовал новое государства – Княжество Варшавское. На Венском конгрессе 1815 г. Александр I добился включения большей части территории Княжества Варшавского в состав Российской империи. На основе соглашения Австрии, Пруссии и России Княжество Варшавское было преобразовано в Царство Польское, получило новую конституцию, согласно которой главой исполнительной власти польского государства становился российский император. Однако после восстания в Польше в 1832 г. был издан «Ограниченный статус», отменивший Конституцию царства Польского, ликвидировавший сейм и польскую армию. Было образовано Варшавское генерал-губернаторство. Наместник нового генерал-губернаторства получил титул князя Варшавского.

Так, на рубеже XIX-XX вв. Российская империя представляла собой унитарное государство. Входившие в ее состав регионы стремились к образованию самостоятельных национально-территориальных или даже государственных субъектов. Конкретные требования различных регионов России были разнообразны: от национально-культурной или территориальной автономии до полного отделения (например, этого требовали Финляндия и Польша, имевшие особый статус). Отдельные национальные образования высказывали федералистские идеи.

На втором этапе Великой Российской революции, этапе формирования республиканского строя (март-сентябрь 1917 г.) в программных документах ведущих политических партий России нашли отражения проблемы государственного единства. Так, например, партия октябристов отстаивала идею сохранения имперского единства страны, кадеты допускали создание национально-культурных автономий для Украины и Польши, эсеры предлагали различные варианты решения данного вопроса для различных народов и территорий, включая как формы автономии, так и федерации. Ведущим программным положением партии большевиков было признание права наций на самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельных государств. Причем единого мнения в этом вопросе у большевиков не было, да и со временем их воззрения менялись. Так, например, В.И. Ленин до февральских событий 1917 г. отвергал идею федерации, но уже в сентябре 1917 г. приходит к признанию возможности федеративного устройства России, т. е. формы государственного единства, при которой входящие в состав государства федеральные единицы – члены федерации имеют собственные конституции, законодательные, исполнительные, судебные органы и наряду с этим образуются единые союзные – федеральные - органы государственной власти, устанавливается единое гражданство и т.д.

Позиция Временного правительства в вопросах государственного единства была непоследовательной. Например, вводилась административная автономия для Кавказа и Средней Азии (март-апрель 1917 г). В марте 1917 г. отменяется закон о правах финляндского сейма и принимается «Акт об утверждении конституции Великого княжества Финляндского», по которому признавалась и автономия Финляндии, т.е. право самостоятельного осуществления государственной власти или управления, предоставленное конституцией какой-либо части государства.

В условиях формирования республиканского строя новые формы национально-государственных образований создавались снизу, явочным путем. Переплетались самым разным образом идеи национально-культурной и областной автономии, проявлялось местное своеобразное творчество. По инициативе мест создавались автономии у бурят, алтайцев, хакасов, киргизов, якутов. В 1917 году возникали государственно-территориальные образования – местные республики советского типа в Кагуле (Молдавия), Кронштадте, Кирсанове (Тамбовщина), Переяславле и станице Урюпинской на Дону. Специфическим государственным образованием явилась созданная в сентябре - октябре 1917 г. региональная федерация казачьих автономий Дона, Кубани, Терека, Астрахани и горцев Кавказа, объединившихся на основе договора.

Несмотря на то, что юридическая форма государственного устройства оставалась прежней происходили серьезные процессы, расшатывающие имперское единство и бюрократический унитаризм.

Форма государственного единства России радикально менялись на третьем этапе Великой Российской революции, в условиях становления советской государственности (октябрь 1917 – 1922 г.). Основы национально-государственной политики советской власти были сформулированы в «Декларации прав народов России» (2 ноября 1917 г.), в которой закреплялись: равенство и суверенность народов России, право народов России на свободное самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельных государств, отмена всех и всяких национально-религиозных привилегий и ограничений, свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп, населяющих территорию России.

С учетом положений Декларации 16 декабря 1917 г. советское правительство (СНК) признал факт создания 11 декабря 1917 г. самостоятельной Украинской советской республики, а 18 февраля 1918 г. – государственную независимость Финляндской республики.

В соответствии с решением съезда тувинского населения Урянхайского края в июне 1918 г. из состава России вышла Тува. Советское правительство признало право на самоопределение польского народа. Возникли самостоятельные государства в Армении, Азербайджане, Грузии, в Белоруссии. В 1919 г. Литва, а в 1920 г. Эстония и Латвия становятся независимыми государствами. Там была утрачена Советская власть. В Закавказье наоборот в апреле 1920 г. провозглашается Азербайджанская ССР. В ноябре 1920 г. образуется Армянская ССР, а в феврале 1921 г. - Грузинская ССР.

В 1920 году сохранялась сложная обстановка на Дальнем Востоке. Продвижение Красной Армии могло привести к обострению гражданской войны. Учитывая сложившуюся ситуацию, советское государство вынуждено было пойти на компромисс со всеми патриотическими антияпонскими политическими силами и создать временное государство - Дальневосточную республику (ДВР).

В ДВР вошла территория к востоку от реки Селенги и озера Байкал до Тихого океана, включая Забайкальскую, Амурскую, Приморскую, Сахалинскую области и Камчатку. Учредительный съезд Прибайкалья в Декларации независимости 6 апреля 1920 г. провозгласил создание Дальневосточной республики, объединявшей все области Дальнего Востока. Съезд избрал временное правительство ДВР. 14 мая 1920 г. правительство РСФСР официально признало ДВР.

Конференция представителей областей, входивших в ДВР, проходившая с 28 октября по 12 ноября 1920 г. в Чите приняла декларацию, в которой определялись границы ДВР, принципы ее организации и порядок конструирования власти. Она избрала временное правительство республики из коммунистов и представителей беспартийных крестьян. Меньшевики и эсеры отказались войти в правительство и голосовали против его избрания. Конференция наметила на февраль 1921 г. созыв Учредительного собрания.

27 апреля 1921 г. Учредительное собрание приняло Основной закон (Конституцию) Дальневосточной республики, ДВР учреждалась как демократическая республика. Отменялась частная собственность на землю, ее недра, леса, воды и их богатства. Вся земля национализировалась без всякого выкупа и объявлялась достоянием трудового народа. Koнституция вместе с тем сохранила институт частной собственности гарантировала всем гражданам и частным обществам неприкосновенность их движимого и недвижимого имущества.

Конституция объявила широкую автономию для национальных меньшинств. Бурятам предоставлялась территориальная автономия - создавалась Бурят-Монгольская автономная область. Всем остальным национальным меньшинствам предоставлялась культурно-национальная автономия.

Вместе с освобождением Красной Армией Дальнего Востока от войск интервентов и белогвардейцев отпала необходимость в буферном государстве. Народное собрание ДВР 14 ноября 1922 г. постановило передать власть на всем Дальнем Востоке Советской России. Народное собрание отменило Конституцию 1921 г., все законы ДВР и обратилось во ВЦИК с просьбой присоединить Дальний Восток к РСФСР, распространив на него действие советской Конституции и советских законов. 15 ноября 1922 г. ВЦИК удовлетворил просьбу Народного собрания ДВР об объединении Дальнего Востока с РСФСР.

В 1920 г. на территориях Хивинского ханства и Бухарского эмирата, находившихся до революции под протекторатом Российской империи, возникли Хорезмская Народная Советская Республика (ХНСР) и Бухарская Народная Советская Республика (БНСР), с которыми РСФСР поддерживала широкие экономические, политические, культурные и иные связи.

Государственное устройство Советской России до III Всероссийского съезда (январь 1918 г.) Советов характеризовалось тем, что она была унитарным государством. В принятой на съезде «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа» содержится положение, что Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик. В документе «О федеральных учреждениях Российской республики», принятом этим же съездом, новое государство именуется как Российская Советская Социалистическая Республика, являясь федерацией.

В Конституцию Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 1918 года вошли положения о федерации, содержащихся в «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа». Кроме того, в ст.11 Конституции было сказано, что Советы областей, отличавшихся осо6ым бытом и национальным составом, могли объединяться в автономные областные союзы, которые входят на началах федерации в РСФСР.

В первой половине 1918 г. стали создаваться автономные республики на территории РСФСР. Появились Туркестанская, Таврическая, Донская, Кубано-Черноморская, Терская республики. Возникали они по инициативе местных советских и партийных органов в рамках прежних административно-территориальных единиц: Туркестанский край, Таврическая губерния, Область войска Донского, Кубанская область, Черноморская губерния, Терская область. Национально-территориальный принцип в данном случае не учитывался. Четкого юридического оформления правового статуса этих республик не было. Большая часть этих республик перестала существовать в результате захвата их территории интервентами и белогвардейцами. Исключение составила Туркестанская республика, которая просуществовала до 1924 года.

В годы гражданской войны и интервенции начался новый этап в раз- витии государственного устройства РСФСР. В конце 1918 года появляется Трудовая Коммуна немцев Поволжья. Башкирская и Крымская автономные республики возникли в 1919 г. 8 июня 1920 г. была образована Карельская Трудовая Коммуна, 24 июня 1920 г. - Чувашская автономная область, 26 августа 1920 г. - Киргизская (4 ноября 1920 г. - Калмыкская автономная область, 4 ноября 1920 г. - Марийская автономная область, 4 ноября 1920 г. - Автономная область вотякского народа.

Правовой статус автономий определялся актами ВЦИК или СНК. В основу был положен национально-территориальный принцип. Для характеристики правового положения автономной республики остановимся на положении Татарской АССР. Она была образована в соответствии с декретом ВЦИК от 27 мая 1920 года как часть РСФСР. Аппарат государственной власти этой республики создавался согласно Конституции РСФСР из местных Советов, ЦИК и СНК Татарской АССР. Для управления делами республики учреждались следующие народные комиссариаты: внутренних дел с управлением почт и телеграфов, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, земледелия, продовольствия, финансов, Совета народного хозяйства с отделами труда, путей сообщения и РКИ. Иностранные дела и внешняя торговля оставлялись целиком в ведении центральных органов РСФСР. Военными делами ведал Татарский военный комиссариат, непосредственно подчинявшийся ближайшему окружному военному комиссариату. Борьба с контрреволюцией оставалась в ведении органов ВЧК по соглашению с Татарским СНК. В целях сохранения единства финансовой и хозяйственной политики РСФСР на всей ее территории учреждались народные комиссариаты Татарской АССР: продовольствия, финансов, Совет народного хозяйства, отделы труда и путей сообщения, РКИ и Управление почт и телеграфов при НКВД оставались в непосредственном подчинении соответствующих народных комиссариатов РСФСР с обязательным исполнением их распоряжений и инструкций. Председатель Казанского Совета входил в состав СНК Татарской АССР с правом решающего голоса. Таким образом, иностранные дела и внешняя торговля относились исключительно к компетенции РСФСР. В остальных сферах РСФСР осуществляло общее руководство.

Практическое строительство Российской Федерации шло по линии обеспечения областей, отличающихся особым бытом и национальным составом статусом автономных республик в составе Российской Советской Федеративной Социалистической республики.

Таким образом, в конце XIX – начале XX вв. происходили определенные изменения форм государственного единства российского государства. В государственном устройстве Российской империи отразилась причудливая уникальная история собирания евразийского континента. Империя складывалась и развивалась как государство унитарное, основной административно-территориальной единицей которой была губерния. Но это не исключало создания иных правовых конструкций, отражающих геополитическую действительность. В XIX в. особым статусом обладали Великое княжество Финляндское и Царство Польское, Хивинское и Бухарское ханства.  

Годы Великой Российской революции характеризуются хаосом идей и интересов в сфере государственного устройства России. Центральным доминирующим становиться идеологический принцип безусловного права на самоопределение народов.

Идея государственного самоопределения народов, входивших в состав России, в условиях становления Советской власти нашла отражение в «Декларации прав народов России». На основе провозглашенных принципов произошло образование ряда самостоятельных государств на окраинах бывшей Российской империи. Изначально Российская Советская Республика унаследовала деление на административно-территориальные единицы, сохранив унитарное государственное устройство. После принятия III Всероссийским съездом Советов постановления «О федеральных учреждениях Российской республики» развернулась работа по наделению областей в составе РСФСР статусом автономных республик.

2. Правовое обеспечение образования, развития и распада СССР

(1922-1991 гг.)

Взаимоотношения советских республик на территории бывшей Российской империи прошло ряд этапов, и имели разные формы. В годы гражданской войны и иностранной войной интервенции, когда главным вопросом был военный, отношения республик приняли форму военного союза. С конца 1920 г. и до образования СССР, когда вопросы восстановления разрушенного хозяйства стали главными, военный союз был дополнен хозяйственным союзом. Отношения между республиками приняли характер двусторонних договорных отношений. Так, в декабре 1920 г. был заключен союзный договор между РСФСР и Украиной, в январе 1921 г. аналогичный договор был заключен между РСФСР и БССР, а также с другими советскими республиками. Союзные договоры между советскими республиками являлись правовым оформлением их военно-хозяйственного союза. В период военного союза договоры подобного рода между республиками не заключались.

Важную роль в сближении республик сыграл их дипломатический союз. 22 февраля 1922 г. в Москве было созвано совещание представителей РСФСР, Украины, Белоруссии, Армении, Азербайджана, Грузии, Дальневосточной республики, Бухарской и Хорезмской советских республик. Представители республик подписали протокол о передаче РСФСР права представлять и защищать интересы всех республик, выступать от их имени на Генуэзской конференции, а также заключать от имени всех республик международные договоры и соглашения как с государствами - участниками конференции, так и со всеми другими. Это позволило прорвать дипломатическую блокаду, заключив договор с Германией 16 апреля 1922 г.

Важным событием, способствовавшим дальнейшему сближению советских республик, явилось создание Закавказской Федерации, объединившей Азербайджан, Армению и Грузию. 12 марта 1922 г. в Тифлисе состоялась конференция центральных исполнительных комитетов советских республик Закавказья, на которой был подписан договор о создании федеративного союза Закавказских республик. В него вошли Азербайджан, Армения, Грузия. Образование Закавказской Советской Федеративной Социалистической республики явился первым опытом по созданию союзного федеративного советского государства, субъектами которого являлись союзные республики.

Единство внутренней и внешней политики советских республик обеспечивалось организационным единством правящей Коммунистической партии, объединявшей коммунистов всех республик, а также однотипностью их политической основы. Велика была роль РСФСР, которая оказывала республикам бескорыстную военную, экономическую, культурную, дипломатическую и иную помощь. Республики широко использовали государственно-правовой опыт РСФСР. Хозяйственный союз советских республик способствовал более тесному сближению республик и подвел к необходимости политического объединения - создания СССР. Старые договорные отношения уже исчерпали себя.

В августе 1922 г. по поручению Политбюро Центрального комитета Российской коммунистической партии (большевиков) была создана комиссия, которой поручалось подготовить к очередному пленуму ЦК предложения об усовершенствовании федеративных отношений между РСФСР и другими советскими республиками. Председателем комиссии стал В.В. Куйбышев. В нее также вошли представители республик. Член комиссии И.В. Сталин разработал проект резолюции комиссии, по которому Украина, Белоруссия, Азербайджан, Армения и Грузия входили в состав РСФСР на правах автономии. Этот проект был воспринят не одинаково. Так его поддержали ЦК компартий Азербайджана, Армении. Однако ЦК компартии Грузии выступил против проекта, а ЦК компартии Белоруссии считал возможным сохранить договорные отношения, среди руководства Украины вообще не было единого мнения о проекте резолюции.

На заседании комиссии в сентябре 1922 г. был принят проект Сталина. В.И. Ленин решительно выступил против предложения об «автономизации» и за равноправие республик в создаваемом новым союзе, новой федерации «Союзе Советских Республик Европы и Азии».

Состоявшаяся 29 декабря 1922 г. конференция полномочных представителей делегаций независимых республик РСФСР, УССР, БССР, ЗСФСР одобрила проекты Декларации и Договора об образовании СССР, в основе которых лежали идеи федеративного устройства. 30 декабря 1922 г. открылся I съезд Советов Союза Советских Социалистических Республик, который юридически оформил образование СССР. В последствии Договор и Декларация без изменений вошли в Конституцию СССР 1924 года.

Председателями Центрального исполнительного комитета СССР были избраны на I Всесоюзном съезде Советов председатели ЦИК союзных республик: М.И. Калинин, Г.И. Петровский, А.Г. Червяков, Н.Н. Нариманов. Исполнительным органом СССР являлся Совет народных комиссаров СССР. Правительство СССР было образовано ЦИК СССР в июле 1923 г. во главе с В.И. Лениным.

Первыми субъектами СССР являлись четыре союзные республики: РСФСР, УССР, БССР, ЗСФСР. Республики развивались, изменялись их территории. Так, например, VII съезд компартии Белоруссии в резолюции по национальному вопросу прямо отмечал, что быстро возродить Белоруссию можно, лишь включив в территорию Белоруссии родственные ей соседние районы. 3 марта 1924 г. был издан декрет о передаче БССР восьми уездов Витебской губернии, значительной части Гомельской губернии и части Смоленской губернии, основное население которых составляли белорусы.

Увеличивалось и число союзных республик. В результате национально-государственного размежевания, которое началось во второй половине 1924 г., на территории бывших Туркестанской автономной ССР, Бухарской и Хорезмской республик были созданы: Узбекская ССР, Туркменская ССР, Таджикская АССР в составе Узбекской ССР, а также две автономные области: Кара-Калпакская в составе Киргизской (Казахской) АССР и Кара Киргизская в составе РСФСР. Киргизская (Казахская) АССР в то время входила в состав РСФСР. На первых Всеузбекском и Всетуркменском съездах Советов в феврале 1925 года были приняты Декларации об образовании Узбекской ССР (17 февраля) и Туркменской ССР (20 февраля) и о их вхождении в состав СССР. 13 мая 1925 г. III съезд Советов Союза ССР удовлетворил просьбы Узбекской ССР и Туркменской ССР и принял их в состав СССР, распространив на них действие договора об образовании Союза СССР. Таким образом, СССР увеличился еще на два субъекта, в Союзе ССР стало 6 союзных республик.

В 1929 г. присоединением к Таджикской АССР из состава Узбекской ССР Ходжентского округа, населенной преимущественно таджиками, был завершен процесс объединения таджикских земель в единое национальное советское государство. Затем III Чрезвычайный съезд Советов Таджикистана 15 октября 1929 г. принял Декларацию, в которой провозгласил выход из состава Узбекской ССР, создание Таджикской ССР, и ее добровольное вхождение в Союз Советских Социалистических Республик на правах полноправного члена. 5 декабря 1929 г. ЦИК СССР постановил: «1. Действие договора об образовании СССР распространить на Таджикскую Социалистическую Советскую Республику». В марте 1931 года VI съезд Советов Союза ССР принял в свой состав нового субъекта - Таджикскую ССР. Отныне в составе союзного советского государства стало 7 членов.

Образование СССР нашло свое конституционное закрепление в Основном Законе - Конституции СССР 1924 г.

Ведению СССР подлежали внешнеполитические сношения, руководство внешней торговлей, установление основ и общего плана развития всего народного хозяйства Союза, руководство транспортом, почтово-телеграфным делом, утверждение единого бюджета СССР, установление единой денежной и кредитной системы, общих начал землеустройства и землепользования, установление основ судоустройства и судопроизводства, гражданского и уголовного законодательства, основных законов о труде, общих мер в области народного здравоохранения и просвещения. Прерогативой СССР являлись вопросы организации руководства вооруженными силами страны. Верховные органы СССР решали вопросы приема в СССР новых республик, изменения границ Союза или границ союзных республик, спорные вопросы, возникающие между республиками. Исключительно к ведению съезда Советов СССР относилось утверждение, и изменение основных начал Конституции СССР. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляла свою власть самостоятельно.

В Конституции СССР 1924 г., в целях гарантии суверенитета и добровольности вхождения республик в Союзе ССР, отмечалось их право свободного выхода из Союза. Территория союзных республик не могла быть изменена без их согласия. Конституция устанавливала для граждан союзных республик единое союзное гражданство.

Дальнейшее развитие конституционные принципы государственного устройства СССР нашло отражении в Конституции СССР 1936 г. Так, во II главе Конституции «Государственное устройство» (ст. 13-29) закреплялись уже действующие принципы советского социалистического федерализма, такие как, добровольность объединения равноправных советских союзных республик, разграничивалась компетенция Союза и союзных республик, закреплялся суверенитет союзных республик. Кроме того, Конституция СССР 1936 г. дала исчерпывающий перечень вопросов, относящихся исключительно к компетенции Союза ССР (ст. 14). Так, ведению СССР в лице его высших органов государственной власти и органов государственного управления подлежали: представительство Союза в международных сношениях, заключение и ратификация договоров с другими государствами; вопросы войны и мира; принятие в состав СССР новых республик; контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечение соответствия Конституций союзных республик Конституции СССР; утверждение изменений границ между союзными республиками; утверждение образования новых краев и областей, а также новых автономных республик в составе союзных республик. Кроме того, в компетенцию СССР входило: организация обороны и руководство всеми Вооруженными Силами СССР; внешняя торговля на основе государственной монополии; охрана государственной безопасности; установление народнохозяйственных планов СССР; утверждение единого государственного бюджета СССР, а также налогов и доходов, поступающих на образование бюджетов союзного, республиканских и местных; управление банками, промышленными, сельскохозяйственными учреждениями и предприятиями, а также торговыми предприятиями общесоюзного значения; управление транспортом и связью; руководство денежной и кредитной системой; организация государственного страхования; заключение и предоставление займов; установление основных начал землепользования и пользования недрами, лесами и водами; установление основных начал в области просвещения и здравоохранения; организация единой системы народнохозяйственного учета; установление основ законодательства о труде; законодательство о судоустройстве и судопроизводстве; Уголовный и Гражданский кодексы; законы о союзном гражданстве; законы о правах иностранцев; установление основ законодательства о браке и семье; издание общесоюзных актов об амнистии. Как видим, четко прослеживается тенденция на расширение прав Союза. Суверенитет союзных республик был ограничен лишь в пределах, указанных в этой статье. Все другие вопросы союзная республика решала самостоятельно.

Большинство органов государственного управления имели либо общесоюзный статус, либо союзно-республиканский. И только лишь народные комиссариаты Просвещения, Местной промышленности, Коммунального хозяйства, Социального обеспечения имели республиканский статус (ст. 77-83).

Конституция СССР 1936 г. закрепила непосредственное вхождение Азербайджанской, Армянской и Грузинской республик в состав Союза ССР как равноправных субъектов федерации. Конституция также законодательно закрепила преобразование Казахской и Киргизской автономных республик РСФСР в союзные республики.

Каждая союзная республика имела свою Конституцию, находившуюся в соответствии с Конституцией СССР и учитывавшую особенности республики.

Особым этапом в развитии государственного единства Союза ССР стали события связанные с реализацией Германией и СССР секретного Протокола к Пакту о ненападении от 23 августа 1939 г., разделившим сферы влияния в Европе. В соответствии с этим Протоколом в сферу влияния Союза ССР попадали Латвия, Литва, Эстония, Бессарабия, Западная Украина и Западная Белоруссия. Когда 1 сентября 1939 г. фашистская Германия напала на Польшу, то 17 сентября 1939 г. Красная Армия вступила в восточные районы Польши, населенные преимущественно белорусами и украинцами. В Западной Украине и Западной Белоруссии создавались новые органы государственной власти - временные управления в уездах и городах и крестьянские комитеты в селах и волостях. Эти временные органы проделали большую работу: организовали снабжение населения продовольствием, открыли общественные столовые, пекарни, торговые предприятия. Были взяты на учет фабрично-заводские предприятия, и на них была восстановлена работа, они обеспечивались сырьем и топливом. Крестьянские комитеты взяли на учет земли помещиков и сельскохозяйственный инвентарь.

В октябре 1939 г. были созданы комитеты по организации выборов в Народные собрания этих областей. На основании всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в октябре 1939 г. состоялись выборы в Народные собрания Западной Украины и Западной Белоруссии.

В конце 1939 г. происходили заседания Народных собраний Западной Украины и Западной Белоруссии, которые, приняли декларации о вхождении Западной Украины и Западной Белоруссии в СССР в составе Украинской ССР и Белорусской ССР. Народные собрания по примеру народов Советского Союза приняли декларации о конфискации помещичьих монастырских земель, а также земель крупных чиновников со всем живым и мертвым инвентарем. Земля передавалась в пользование трудового крестьянства безвозмездно. Народные собрания приняли декларации о национализации банков и крупной промышленности. В декларациях нашло свое яркое отражение право белорусского и украинского народов на самоопределение, право на определение своей национальной суверенной государственности.

Так, народные собрания Западной Белоруссии и Западной Украины приняли решения о провозглашении советской власти в этих областях и о вхождении их соответственно в состав Украинской ССР и Белорусской ССР.

Кроме того, в сферу интересов СССР по Протоколу от 23 августа 1939 г. была отнесена и Финляндия. После прекращения войны с Финляндией и заключения мирного договора часть территории, отошедшая от Финляндии, передавалась Карельской АССР. В марте 1940 г. Карельская АССР была преобразована в Карело-Финскую ССР, просуществовшую до 1956 г.

В 1939 г., еще до начала Второй мировой войны, советское правительство передало Литве г. Вильнюс и весь Вильнюсский край, захваченные Польшей в 1920 г. В сентябре – октябре 1939 г., уже в условиях начавшейся фашистской агрессии, между СССР и республиками Прибалтики были заключены договоры о взаимопомощи.

В 1940 году в прибалтийских республиках произошли важнейшие политико-правовые изменения. Правительства Литвы, Латвии и Эстонии были свергнуты и созданы народные демократические правительства. 14-15 июля 1940 г. состоялись выборы новых составов Народных сеймов Литвы, Латвии и Государственной думы Эстонии, которые 21 июля 1940 г. провозгласили советскую власть в Прибалтике, приняли законодательные акты о национализации земли, банков и крупных промышленных предприятий, а также исторические декларации, в которых была выражена просьба народов Литвы, Латвии и Эстонии о принятии их в состав СССР.

VII сессия Верховного Совета СССР (август 1940 г.) удовлетворила просьбу народов Прибалтики, и приняла в состав СССР Латвийскую, Литовскую и Эстонскую Советские Социалистические Республики качестве равноправных союзных республик. Президиум Верховного Совета СССР в ноябре 1940 г. удовлетворил просьбу республик Прибалтики о применении временно на их территории кодексов РСФСР: уголовного, уголовно-процессуального, гражданского, гражданско-процессуального, Кодекса законов о труде, Кодекса законов о браке, семье и опеке. Таким образом, регулирование основной массы правоотношений было сразу же поставлено на базу советского законодательства. Старые законы утратили силу.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 7 сентября 1940 г. граждане Латвийской ССР, Литовской ССР и Эстонской ССР были признаны гражданами СССР со дня вступления этих республик в состав Советского Союза.

В августе 1940 г. на второй сессии Народные сеймы Латвии и Литвы, а также Государственной Думы Эстонии были приняты Конституции этих республик, которые в основном были построены в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. Но вместе с тем они отражали некоторые особенности. Так, например, в республиканских Конституциях было зафиксировано, что наряду с социалистической системой хозяйства допускаются мелкие частные промышленные и торговые предприятия. На базе новых Конституций развернулась работа по разрушению старого государственного аппарата и созданию нового. После разрушения старого судебного аппарата были созданы новые судебные органы.

Опираясь на соответствующие статьи Протокола Пакта о ненападении, заключенного между СССР и Германией 23 августа 1939 г., советское правительство летом 1940 года организовало проведение операции по захвату некоторых территорий в восточной части Румынии. Румыния еще в начале 1918 г. захватила территорию Бессарабии, входившую с 1812 г. в состав России, и объявила о ее присоединении к Румынии. В 1924 г. на левобережье Днестра, где компактно проживало молдавское население, была образована Молдавская автономная республика в составе Украинской ССР. Красная армия вступила на территорию Бессарабии и Северной Буковины. Оказавшись без поддержки извне румынское правительство вынужденно было согласиться с такими территориальными потерями.

Указами Президиума Верховного Совета СССР (август 1940 г.) на территории Бессарабии было восстановлено действие советских законов о национализации земли, банков, промышленных и торговых предприятий, железнодорожного и водного транспорта и средств связи.

Решением VII сессия Верховного Совета СССР в начале августа 1940 г. по ходатайству Верховного совета и правительства Молдавской АССР автономная республика была преобразована в Молдавскую союзную республику в составе СССР. 2 августа 1940 г. был принят закон об образовании Молдавской ССР и включении ее в состав СССР в качестве равноправной союзной республики. Этим же законом северная часть Буковины, Хотинский, Аккерманский и Измаильский уезды Бессарабии, населенные украинцами, были включены в состав УССР.

Было установлено советское гражданство для всех жителей Бессарабии и были признаны гражданами СССР все жители Северной Буковины. В феврале 1941 г. в Кишиневе состоялась I сессия Верховного Совета Молдавской ССР, которая 10 февраля 1941 г. утвердила Конституцию этой республики.

Таким образом, в 1940 г. в состав Союза ССР входило 16 союзных республик: РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР, Узбекская ССР, Туркменская ССР, Таджикская ССР, Азербайджанская ССР, Армянская ССР, Грузинская ССР, Казахская ССР, Киргизская ССР, Карело-Финская ССР, Латвийская ССР, Литовская ССР, Эстонская ССР и Молдавская ССР.

В годы Великой Отечественной войны, которые, в целом, показали сплоченность советских народов, прочность государственного единства СССР, происходят изменения в организации государственного устройства СССР. Так в январе 1944 г. на X сессии Верховного Совета СССР было принято решение о предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и о преобразовании в связи с этим Народного комиссариата иностранных дел из общесоюзного в союзно-республиканский. Были внесены необходимые изменения в Конституцию СССР и Конституции союзных республик. Вследствие этого Украинская и Белорусская ССР в 1946 г.были приглашены на международную конференцию для участия в качестве учредителей организации Объединенных наций. Необходимо отметить, что союзные республики в своей внешних сношениях руководствовались принципами советской внешней политики, а также задачами, стоящими перед СССР в целом.

Условия военного времени потребовали разукрупнения административно-территориальных образований союзных республик. В годы Великой Отечественной войны в различных республиках было создано 23 новые области, из них 13 в РСФСР.

В годы военного лихолетья некоторые союзные республики  увеличили свои территории за счет сопредельных государств. I Съезд народных комитетов Закарпатья принял Манифест о воссоединения Закарпатья с Советской Украиной. После войны 29 июня 1945 г. вхождение Закарпатской Украины в состав СССР было закреплено специальным договором между СССР и Чехословакией.

Ряд изменений в административно-территориальном устройстве СССР в годы Великой Отечественной войны носил репрессивный характер, что выражалось в принудительном переселении некоторых народов, обвиненных в сотрудничестве с врагом. Так, согласно Указу Президиума Верховного Совета СССР «О переселении немцев, проживающих в районах Поволжья от 28 августа 1941 г. и «Об административном устройстве территории бывшей Республики немцев Поволжья» от 7 сентября 1941 г. была ликвидирована республика немцев Поволжья, а ее районы включены в состав Саратовской и Сталинградской областей.

12 октября 1943 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР по аналогичным причинам была ликвидирована Карачаевская автономная область, а ее территории вошли в состав Ставропольского, Краснодарского краев и Грузинской ССР.

27-28 декабря 1943 г. в связи с переселением калмыков Указом Президиума Верховного Совета СССР была ликвидирована Калмыцкая АССР. На большей части ее территории была образована Астраханская область, а оставшаяся передана Сталинградской, Ростовской областям, Ставропольскому краю и Дагестану.

7 марта 1944 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР была ликвидирована Чечено-Ингушская АССР. На ее территории был создан Грозненский округ в составе Ставропольского края, а часть территории передана Грузии, Северной Осетии и Дагестану. 22 марта 1944 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР была образована Грозненская область в составе РСФСР.

8 апреля 1944 г. вышел Указ Президиума Верховного Совета СССР о переселении балкарцев и переименовании Кабардино-Балкарской АССР в Кабардинскую АССР. Освободившиеся после выселения балкарцев земли частично были заселены кабардинцами, частично переданы Грузинской ССР.

В апреле – июне 1944 г. происходило принудительное переселение крымских татар, болгар, греков, армян, немцев и иностранных подданных. Однако Указ Президиума Верховного Совета СССР о преобразовании Крымской АССР в Крымскую область в составе РСФСР был издан уже после окончания войны 30 июня 1945 г.

Дальнейшее развитие государственного устройства СССР было направлено на совершенствование взаимодействие его субъектов, расширения прав союзных республик. Так, например, период «Оттепели» в СССР, характеризующийся определенной демократизацией управления, сопровождался возращением к федеративным принципам построения Союзного государства. В 1954-1955 гг. из союзного подчинения в ведение союзных республик было передано свыше 11 тыс. промышленных предприятий. В результате удельный вес предприятий республиканского и местного подчинения повысился с 31% в 1953 г. до 47% в 1955 г.

Советам Министров союзных республик на основе Постановления Совета Министров СССР от 4 мая 1955 г. был существенно изменен порядок планирования и финансирования хозяйства союзных республик. Им было предоставлено право самостоятельно утверждать планы производства и распределения всех видов промышленной продукции, вырабатываемой предприятиями республиканских министерств и ведомств, промысловой кооперации.

Расширение бюджетных прав союзных республик выразилось в том, что в государственном бюджете СССР было отменено деление бюджета союзных республик на республиканский и местный. Республиканские органы сами стали распределять средства между республиканскими и местными бюджетами.

Следующим шагом в направлении расширения прав союзных республик было реализация решений XX съезда КПСС, в которых указывалось на необходимость проведения политики устранения излишней централизации в управлении народным хозяйством. В порядке выполнения решений съезда ЦК КПСС и Совет Министров СССР 30 мая 1956 г. приняли постановление о дополнительной передаче в ведение союзных республик 3,5 тыс. предприятий и организаций легкой, текстильной, рыбной промышленности, производства продовольственных товаров, промышленности строительных материалов и некоторых других отраслей народного хозяйства. Автомобильный транспорт и речной флот были полностью переданы союзным республикам. Однако, ведущие отрасли экономики по-прежнему оставались в централизованном управлении Союза.

В этот период были восстановлены права союзных республик, отмененные Конституцией СССР 1936 г., в области законодательства и осуществления правосудия. Устранялась чрезмерная централизация в области правосудия, гражданского, уголовного и процессуального законодательства. В феврале 1957 г. Верховный Совет СССР принял закон «Об отнесении к ведению союзных республик законодательства об устройстве судов союзных республик, принятия гражданского, уголовного и npоцессуальных кодексов», при сохранении за Союзом ССР права установления основ уголовного, гражданского процессуального законодательства, а также законодательства в области правосудия.

В феврале 1957 г. Верховный Совет СССР принял закон, по которому решение вопросов областного, краевого, административно-территориального устройства переходило в ведение союзных республик. Из Конституции СССР исключалось перечисление краев и областей, за Союзом сохранилось лишь право на утверждение новых автономных республик и автономных областей.

В это время изменился и состав союзных республик. В 1956 г. была ликвидирована, созданная в 1940 г., после советско-финской войны, Карело-Финская ССР (коренные народы составляли здесь лишь 17% населения) и образована в составе РСФСР автономная Карельская республика.

Особое место в совершенствовании государственного единства СССР занимают проведенные мероприятия по восстановлению права репрессированных в годы Великой Отечественной войны народов. По закону, принятому в феврале 1957 г., Кабардинская АССР была преобразована в Кабардино-Балкарскую, была восстановлена Чечено-Ингушская АССР, Черкесская автономная область преобразована в Карачаево-Черкесскую, образована Калмыцкая автономная область, преобразованная в июле 1958 г. в Калмыцкую АССР. Однако реабилитация репрессированных народов не была полной. Например, права крымских татар, немцев Поволжья не были восстановлены.

Дальнейшее развитие формы государственного устройства СССР происходило противоречиво, с одной стороны, шел процесс расширения прав союзных республик, а с другой – происходил обратный процесс, т.е. усиление централизации. Проходившая в середине 60-х годов экономическая реформа предусматривала расширение круга полномочий союзных республик в экономической сфере, что отмечалось в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 октября 1965 г. «О передаче на решение Советов Министров союзных республик вопросов хозяйственного и культурного строительства».

Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании устанавливали общие принципы управления народным образованием в СССР. Основы предусматривали право органов Союза ССР утверждать учебные планы, определять порядок утверждения учебных программ, осуществлять государственный контроль в области народного образования. Основы устанавливали право граждан получать образование на родном или любом другом языке народов СССР. В Основах закреплялась также всеобщность среднего образования.

Форма государственного устройства получила закрепление в Конституции СССР 1977 г. Так, в ст. 70 Основного Закона Союз ССР определялся как единое союзное многонациональное государство, образованное на основе принципа социалистического федерализма в результате свободного самоопределения наций и добровольного объединения равноправных советских социалистических республик.

В Конституции подчеркивалось государственное единство Союза ССР. Ст. 23, определявшая компетенцию Союза ССР, содержала такой круг полномочий, который обеспечивал единство Советского Союза. В то же время компетенция Союза ССР предусматривала достаточно высокую степень централизма в построении федеративного государства.

Вместе с тем Конституция более полно, чем это было прежде, регламентировала правовой статус союзной республики. Впервые в Основном Законе давалось определение союзной республики как суверенного государства, объединившегося с другими республиками в Союз Советских Социалистических Республик. Вне пределов, указанных в ст. 73 Конституции СССР, союзная республика самостоятельно осуществляла государственную власть на своей территории. Союзная республика имела свою Конституцию, соответствующую Конституции СССР и учитывавшую особенности республики. Конституция СССР 1977 г. определял, право участия союзной республики в решении вопросов, отнесенных к ведению Союза ССР, в Верховном Совете СССР, Президиуме Верховного Совета СССР, Правительстве СССР и других органах Союза ССР.

В годы «Перестройки», вызванной системным кризисом СССР, усилились центробежные тенденции в развитии государства. Рост национального самосознания на фоне экономического спада создавал основу для развала СССР. Закон СССР «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации» от 26 апреля 1990 г. был принят вдогонку решений ряда республик о суверенных правах этих республик. То же самое произошло и с законом о выходе из состава СССР, который принимается уже после того, как, например, Литва заявила о своем выходе из союзного государства.

Игнорирование союзного законодательства, союзной Конституции, предусматривавшей определенную форму государственного единства, привело к созданию республиками собственных вооруженных формирований. В ответ на это была предпринята попытка остановить вооружение республик. 25 июля 1990 г. издается Указ Президента СССР «О запрещении создания вооруженных формирований, не предусмотренных законодательством СССР, изъятии оружия в случае его незаконного хранения». Но также как и другие подобные Указы, выполнять этот Указ было уже некому.

Руководство СССР предпринимает попытки создать новую правовую основу существования СССР. Принимается концепция о необходимости заключения нового Союзного договора. 20 июня 1990 г. состоялась первая рабочая встреча представителей республик по подготовке предложений к новому Союзному договору.

Определенная часть союзных реформаторов высказались за многовариантность форм федеративного устройства, предполагающую многообразие отношений между советскими республиками, также между каждой из них и Союзом. В этих предложениях высказывалась идея о том, что формы межреспубликанских связей могут варьироваться от договорно-федеративных до конфедеративных.

Такая позиция, по сути, способствовала развалу СССР, который как федеративное государство выполнил свою историческую миссию. Поэтому первые заявления союзных лидеров о возможности конфедеративных связей между республиками были одновременно и констатацией отказа от СССР как государства. Это и получилось в реальности после роспуска СССР и создания Содружества независимых государств.

В Ново-Огореве был согласован проект Договора о Союзе суверенных государств, который после изменений и уточнений, внесенных представителями республик, Советом Федерации и Подготовительным комитетом, образованным IV Съездом народных депутатов СССР, в конце июня 1991 г. был опубликован и направлен на рассмотрение в Верховные Советы республик и Верховный Совет СССР.

В процессе разработки нового Союзного договора возник вопрос о месте и роли автономных республик и других субъектов республик СССР в процессе реорганизации Союза ССР. 12 мая 1991 г. в Кремле состоялась встреча, на которой было подтверждено, что автономные республики подписывают Союзный договор как субъекты Союза ССР и РСФСР. Однако представитель Татарстана заявил, что Татарстан намерен подписать договор только как субъект СССР с последующим заключением договора с Россией.

Поиски путей выполнения решений, принятых властными структурами Союза ССР, со стороны союзных республик в условиях их игнорирования, привели руководство Союза к мысли о необходимости использовать организационные структуры и методы, практикуемые международными организациями. В частности, это создание специальных органов из представителей государств-участников, рассмотрение и принятие решений при участии всех субъектов. Так, например, 15 февраля 1991 г. состоялась встреча министров иностранных дел СССР и союзных республик и их представителей. Участники форума приняли решение о создании Совета Министров иностранных дел СССР и союзных республик, который будет представлять собой механизм участия республик в выработке, осуществлении и координации внешнеполитической деятельности СССР, конкретного обсуждения международных проблем, нахождения решений по организационным и иным вопроса Главная цель создания Совета - взаимодействие для более полного гармоничного учета интересов Союза и республик во внешнеполитической сфере. Такой же подход практиковался и другими структурами власти.

12 июня 1990 г. Первый Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики». Несмотря на то, что в преамбуле этого документа говорилось, что съезд торжественно заявляет о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР, в тексте  Декларации содержались такие положения, которые не только противоречили Конституции СССР, но и ставили под сомнение возможность существования Федерации вообще. В частности это касается провозглашения верховенства Конституции РСФСР и законов РСФСР на всей территории РСФСР и признания возможности приостанавливать действие актов Союза ССР, вступающих в противоречие с суверенными правами РСФСР, на территории РСФСР.

Заметную роль в деле ослабления СССР и создания предпосылок преобразования его из союзного государства в союз государств сыграл закон «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР» с 31 октября 1990 г. Этим законом устанавливается, что общесоюзная собственность есть не что иное, как совместная собственность республик. РСФСР, как и другие союзные республики, имеет право на часть золотого запаса, Алмазного и Валютного фондов. Предполагается обязательное согласие республики при определении порядка их использования.

Противостояние центра и республик не могло не затронуть вопроса об армии. Республики, заявившие о выходе из СССР, начинают создавать собственные вооруженные формирования и полностью игнорируют исполнение Закона о воинской обязанности в СССР, а республики Прибалтики и Молдова потребовали вывода Советской Армии со своей территории. Однако большинство союзных республик в это время имели другое мнение. На встрече Президент СССР с представителями 9 республик было сделано совместное заявление о том, что республики поддерживают центр в строительстве единой интернациональной армии страны, комплектуемой на экстерриториальной основе, однако сами определяют степень своего участия в ней. В качестве примера согласования с центром степени своего участия в совместных вооруженных силах можно привести соглашение правительства Узбекской ССР с Генеральным штабом Вооруженных Сил СССР о прохождении действительной срочной военной службы гражданами республики.

Содержащееся в Конституции СССР положение о праве союзных республик на выход из состава СССР никогда не рассматривалось как осуществимое. Поэтому конкретного механизма, процедуры реализации этого права создано не было. В таких условиях, когда в конце 80-х годов в ряде союзных республик наблюдается движение за независимость Верховный Совет СССР 3 апреля 1990 г. был вынужден принять закон «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республик из СССР», регламентирующий реализацию конституционного права союзных республик на выход из состава СССР и предусматривающий при этом референдум и пятилетний срок. Однако этот закон полностью игнорировали. Выборы в республиканские Верховные Советы весной 1990 г. повсеместно принесли победу национал-сепаратистским силам. 

11 марта 1990 г. в канун открытия III Съезда народных депутате СССР Верховный Совет Литвы проголосовал за выход республики из состава СССР, провозгласив независимость Литвы. 20 мая 1990 г. Верховный Совет Латвии принял Декларацию «О восстановлении независимости Латвийской республики». Акты о независимости приняли и ряд других республик СССР. Однако в это время ни СССР, ни мировое сообщество не признавали независимости республик.

Ввиду поднявшейся волны сепаратизма стала очевидной необходимость закрепления в юридической форме стремления большинства граждан к сохранению СССР. С этой целью руководство Союза ССР решает провести референдум. В соответствии с решениям Четвертого Съезда народных депутатов Верховный Совет СССР постановил провести 17 марта 1991 г. референдум СССР по вопросу о сохранении Союза ССР как федерации равноправных республик. Была определена следующая формулировка вопроса: «Считаете ли вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой в полной мере будут гарантироваться права и свободы человека любой национальности?» Предлагалось выбрать один из ответов: «Да» или «Нет». Определение результатов референдума по Союзу в целом должно было осуществляться с учетом голосования по каждой республике в отдельности. На референдуме, большинство населения страны высказались за сохранение СССР как федерации.

Руководство СССР пыталось согласовать в Ново-Огореве проект нового Союзного договора, поддержанного парламентами 8 республик, что означало переход от союзного государства к союзу государств. Процесс распада СССР продолжался, что ярче всего проявлялось в войне законов, т.е. игнорировании местными органами власти Конституции СССР, законов СССР, создании неконституционных, параллельно Советам, структур власти на местах и т.д.

Первыми реально вышли из состава СССР республики Прибалтики, независимость которых была признана Указом Президента Российской Федерации от 24 августа 1991 г. и постановлением Государственного совета СССР от 6 сентября 1991 г. Большинство граждан Украины на референдуме, который состоялся 1 декабря 1991 г. высказались за выход республики из состава СССР.

В отличие от других союзных республик РСФСР была более тесно связана с Союзом ССР. Органы государственной власти и СССР, и России располагались на одной территории, а центральные - даже в одном городе. После заявления о государственной независимости союзных республик получалось, что реально только на территории России продолжали существовать два президента и два парламента.

Последние недели и месяцы существования СССР были отмечены вытеснением структур СССР из всех сфер и заменой этих структур российскими. Россия стала переводить под свой контроль все наследство Союза ССР на своей территории и за границей СССР.

Судьба Союза ССР была решена на Беловежской встрече руководителей трех республик - Белоруссии, России и Украины 8 декабря 1991 г., когда в Минске было подписано Соглашение о создании Содружества Независимых Государств (СНГ). Соглашение предусматривало роспуск Союза ССР, прекращение действия законов СССР и ликвидацию его органов. Это Соглашение подтолкнуло республики, до сих пор не заявившие о своем выходе из СССР, принять соответствующее решение. Так, на состоявшейся в Ашхабаде встрече глав республик Средней Азии и Казахстана, не участвовавших в создании СНГ: Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана, было принято решение поддержать минскую инициативу и присоединиться к этому процессу на равноправных условиях. Совет Республик Верховного Совета СССР 12 декабря 1991 г. выступил с заявлением, в котором поддержал действия республик и оценил их как реальный путь выхода из острейшего политического и экономического кризиса.

Окончательно вопрос о судьбе СССР был решен на встрече президентов 11 республик СССР, состоявшейся в Алма-Ате 21 декабря 1991 году. В Декларации, подписанной президентами Азербайджана, Армении, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, Молдовы, Российской Федерации Таджикистана, Туркмении, Узбекистана и Украины, говорилось, что взаимодействие участников Содружества будет осуществляться на принципе равноправия через координирующие институты, формируемые на паритетной основе и действующие в порядке, определяемом Соглашением между участниками Содружества, которое не является ни государством, ни надгосударственным образованием. Декларация констатировала, что с образованием СНГ Союз Советских Социалистических Республик прекращает свое существование. Сохранялись только объединенное командование военно-стратегическими силами и единый контроль над ядерным оружием. Что касается судьбы вооруженных сил, то ее определение было отложено на более поздний срок. Для координации деятельности государств СНГ создавался высший орган содружества - Совет глав государств и Совет глав правительств. Ввиду того, что СНГ не будучи государством, не могло быть и правопреемником государства правопреемство должны были осуществлять республики, о чем и было записано в Декларации. Однако не все правомочия СССР можно было разделить, и не все республики имели надлежащие возможности осуществлять правопреемство СССР в той или иной области. Поэтому Россия по соглашению с другими членами бывшего СССР взяла на себя правопреемство СССР в той части, которую нельзя или нецелесообразно было делить. В частности, решением Совета глав государств СНГ, подписанным 21 декабря 1991 г., был поддержан переход к России членства СССР в Совете Безопасности ООН со всеми вытекающими отсюда правами и обязательствами, а соглашением «О совместных мерах в отношении ядерного оружия», заключенным республиками, на территории которых располагается ядерное оружие, - Беларусью, Казахстаном, Россией и Украиной, - право применения ядерного оружия передано Президенту России.

Таким образом, республики согласились с тем, что и политические рычаги воздействия СССР на мировую политику и право использовать ядерную мощь, т.е. кардинальные вопросы в правопреемстве, переходят к Российской Федерации.

Вслед за созданием СНГ прекращается деятельность высших органов власти СССР. 26 декабря 1991 г. Совет Республик Верховного Совета СССР принял Декларацию, в которой заявил, что с созданием Содружества Независимых Государств Союз ССР как государство и субъект международного права прекращает свое существование. Декларация обратилось к главам государств СНГ с предложениями: 1) решить вопрос о правопреемстве Союза ССР и союзных органов государственной власти и управления; 2) создать межпарламентский орган Содружества, с тем, чтобы сохранить единое правовое, экономическое, гуманитарное, экологическое пространство на территории стран СНГ; 3) выполнять международные обязательства, принятые СССР; 4) соблюдать права человека в соответствии с международными нормами.

Алма-Атинская встреча стала важной вехой в государственном строительстве на постсоветском пространстве, так как она завершила процесс преобразования бывших республик СССР в суверенные государства (ССГ). Последними государствами, ратифицировавшими Алма-Атинскую декларацию, стали Азербайджан (24 сентября 1993 г.) и Молдавия (8 апреля 1994 г.), до этого являвшиеся ассоциированными членами организации. В 1993 г. действительным членом СНГ стала Грузия. Организационный этап завершился в 1993 г., когда 22 января, в Минске, был принят «Устав Содружества Независимых Государств», основополагающий документ организации.

Высшим органом организации является Совет глав государств СНГ, в котором представлены все государства-члены и который обсуждает и решает принципиальные вопросы, связанные с деятельностью организации. Совет глав государств собирается на заседания два раза в год. Совет глав правительств СНГ координирует сотрудничество органов исполнительной власти государств-членов в экономической, социальной и иных областях общих интересов. Собирается четыре раза в год. Все решения, как в Совете глав государств, так и в Совете глав правительств, принимаются на основе консенсуса. Главы двух этих органов СНГ председательствуют поочерёдно в порядке русского алфавита названий государств-членов Содружества.

К сферам совместной деятельности государств-членов относятся: обеспечение прав и основных свобод человека, координация внешнеполитической деятельности, сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, таможенной политики, сотрудничество в развитии систем транспорта, связи; охрана здоровья и окружающей среды; вопросы социальной и миграционной политики; борьба с организованной преступностью; сотрудничество в области оборонной политики и охраны внешних границ.

В марте 2005 г., после того как российское руководство потерпело целый ряд ощутимых политических провалов в отношениях с бывшими республиками СССР (Грузия, Украина, Молдавия), и в самый разгар кризиса власти в Киргизии, Владимир Путин высказался уже более категорично: «Все разочарования — от избытка ожиданий… Если кто-то ожидал от СНГ каких-то особых достижений в экономике, политике или в военной сфере, естественно, этого не было, так как и быть не могло. Цели программировались одни, а на деле процесс после распада СССР проходил по-другому…». Как выразился В.В.Путин, СНГ создавалось для «цивилизованного развода» постсоветских стран, а всё остальное — «политическая шелуха и болтовня». Реальными же интеграционными инструментами, по его мнению, сейчас являются такие объединения, как ЕврАзЭс и создаваемое Единое экономическое пространство (ЕЭП). Что же касается СНГ, то оно, по словам Путина, играет роль «весьма полезного клуба для выявления взглядов руководителей государств на имеющиеся проблемы гуманитарного и экономического характера».

12 августа 2008 г. Президент Грузии Михаил Саакашвилли заявил о желании выхода государства из состава СНГ. Парламент Грузии принял решение о выходе из данной организации единогласно. Согласно Уставу СНГ государство-член вправе выйти из содружества. О таком намерении оно извещает письменно депозитария настоящего Устава за 12 месяцев до выхода. При этом обязательства, возникшие в период участия в настоящем Уставе, связывают соответствующие государства до их полного выполнения.

18 августа 2009 г. Грузия официально покинула СНГ.

К 1 января 2010 г. Устав СНГ ратифицировали: Азербайджан, Армения, Белоруссия, Россия, Казахстан, Киргизия, Молдова, Таджикистан, Узбекистан. Украина является членом- учредителем и государством-участником, не ратифицировавшим Устав СНГ. Монголия участвует в некоторых структурах СНГ в качестве наблюдателя. Туркменистан является ассоциируемым членом СНГ.

Таким образом, в первые годы советской власти создается федеративное союзное государство из четырех равноправных республик. Это был продукт определенного компромисса между реализацией права наций на самоопределение и стремлением к консолидации перед угрозой враждебного окружения капиталистических стран. Создание Союза советских социалистических республик сопровождалось унитаризацией страны в рамках партийной организации. Формально количество «равных» союзных республик увеличивалось, их права закреплялись в Конституции СССР 1924 г. и Конституции СССР 1936 г. Но законы и подзаконные акты сужали компетенцию местных республиканских властей, а властные структуры РСФСР вовсе утрачивали свое значение, как управленческих органов союзной республики. В условиях «оттепели» расширяется сфера самостоятельности союзных республик, но сама модель двойного строения партии-государства не меняется вплоть до ее разрушения в 1990-1991 гг. Попытки заключения нового союзного договора были безуспешны.

3. Совершенствование российского федерализма в 1922-2009 гг.

В РСФСР особенно интенсивно процесс становления автономных республик и областей шел на Кавказе и в Сибири. Так, в 1921 г. были образованы Дагестанская АССР, Горская АССР, Крымская АССР, в 1922 г. - Якутская АССР, в 1923 г. - Бурят-Монгольская АССР, объединив бурят-монгольские области РСФСР и ДВР; Карельская АССР (преобразована из Карельской трудовой коммуны); АССР немцев Поволжья (преобразована из автономной области). В Горскую АССР входили территории, на которых проживали чеченцы, осетины, ингуши, кабардинцы, балкарцы, карачаевцы. IV съезд Советов Кабардинского округа решил вопрос о выделении Кабарды в автономную область. ВЦИК 1 сентября 1921 г. принял постановление о создании Кабардинской автономной области. В том же 1921 г. из Горской АССР выделился Балкарский округ и, объединившись с Кабардинской автономной областью, составил Кабардино-Балкарскую автономную область. Из Горской АССР выделился Чеченский округ и по постановлению Президиума ВЦИК в ноябре 1922 г. создается Чеченская автономная область. На карачаевской территории, выделившейся из Горской АССР, и черкесской, выделившейся из Кубано-Черноморской области, декретом ВЦИК от 12 января 1922 г. была создана Карачаево-Черкесская автономная область. 7 июля 1924 г. с упразднением Горской АССР создаются Северо-Осетинская и Ингушская автономные области, 22 августа 1921 г. образуется автономная область Коми, 1 июня 1922 г. - Ойротская автономная область.

В 1923 г. в РСФСР входило 11 автономных республик, 14 автономных областей, 63 губернии и области. Областной съезд Чувашской автономной области принял решение о преобразовании ее в автономную республику, и ВЦИК по ее просьбе 21 апреля 1925 г. издал декрет с преобразовании Чувашской автономной области в Чувашскую АССР. И в июне 1925 г. Президиум ВЦИК в соответствии с волей трудящихся Киргизской АССР, выраженной на V съезде Советов Киргизской АССР, постановил о переименовании Киргизской АССР в Казахскую АССР. С этого времени она именуется Казахской республикой. 25 мая 1925 г. постановлением ВЦИК Кара-Киргизская автономная область была переименована в Киргизскую автономную область, которая 1 февраля 1926 г. была преобразована в Киргизскую АССР. В 1928 г. создается Мордовский округ в составе Средне-Волжского края. В 1926 г. и Карачаево-Черкесской автономной области выделился Черкесский национальный округ, преобразованный в 1928 г. в Черкесскую автономную область в составе Ставропольского края. Для народов Севера, отличающихся особым национальным составом и бытом, также стали создаваться национальные округа. Первый такой округ, Коми-Пермяцкий был учрежден в 1925 году.

До образования СССР, когда РСФСР была самостоятельным государством, ее взаимоотношения с автономными республиками строились следующим образом: иностранные дела и внешняя торговля целиком относились к компетенции РСФСР, военные дела также относились ведению РСФСР, хотя в республиках и создавались свои военные комиссариаты. Вопросы продовольствия, финансов, труда, РКИ, СШ путей сообщения, почты и телеграфа находились в совместной компетенции РСФСР и автономных республик. Остальные вопросы республики решали самостоятельно. В целом автономные области обладали теми же правами, что и губернии. Однако в отличие от губерний автономные области, также как и автономные республики, имели свои представительства в Москве и использовали язык коренной национальности в государственном делопроизводстве. Границы территорий автономных республик и областей обычно указывались в актах об их создании. Иногда они устанавливались в общих чертах с уточнением впоследствии, в ряде случаев ВЦИК поручал своей Административной комиссии определить границы.

С созданием СССР РСФСР вошла в состав союзного государства на правах члена федерации. Она передала в ведение СССР внешние сношения, внешнюю торговлю, организацию и руководство вооруженными силами и т.д. Правовой статус автономных республик и областей РСФСР регулировался гл. 4 Конституции РСФСР 1925 г. Автономные республики имели право принимать на своих съездах Советов Основные Законы (Конституции), подлежащие утверждению ВЦИК и Всероссийским съездом Советов. Закреплялись система органов власти и управления автономных республик, право издания законодательных актов, имевших обязательную силу на территории автономной республики. Положения об автономных областях принимались их съездами Советов и утверждались ВЦИК. Высшим органом власти автономных республик являлись съезды Советов республик, а в период между съездами - избираемые ими ЦИК. ЦИК автономных республик и областные исполнительные комитеты избирали из своей среды президиумы, которые в период между сессиями ЦИК и исполкомов являлись высшими органами власти. ЦИК автономных республик образовывали свои исполнительные органы - СНК в составе председателя СНК и народных комиссаров: внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, земледелия и социального обеспечения, а также народных комиссаров объединенных комиссариатов РСФСР: финансов, труда, внутренней торговли, рабоче-крестьянской инспекции, ВСНХ. Конституция предоставила автономным республикам право в зависимости от местных условий сокращать количество народных комиссариатов и соответственно изменять состав СНК.

Конституция РСФСР 1925 г. утвердила Российскую республику как государство, строящееся на основе федерации национальных советских республик. По Конституции за гражданами РСФСР признавалось право свободного пользования родным языком на съездах, в суде, управлении и общественной жизни. Национальным меньшинствам обеспечивалось право обучения на родном языке в школе. К ведению Всероссийского съезда Советов и ВЦИК были отнесены вопросы установления границ автономных республик, разрешения споров между ними, а также между автономными республиками и другими частями федерации. Конституция признавала право за отдельными национальностями на выделение по решению их съездов Советов в автономные республики и области с утверждением высших органов РСФСР. Автономные республики и области имели своих представителей во ВЦИК и в Совете национальностей ЦИК СССР.

В составе Союза ССР РСФСР занимала особое место. Россия являлась самой крупной и экономически мощной среди союзных республик, обладала наибольшим научным и культурным потенциалом. Поэтому значительная часть предприятий и учреждений, находившихся на ее территории, имели общесоюзное значение и находились в ведении Союза ССР, т.е. центра. На долю органов власти РСФСР оставались в основном дела второстепенные, провинциальные. Фактически государственность России растворилась в союзных структурах, которые традиционно решали все российские вопросы напрямую, минуя российские ведомства. Показательно в этой связи отсутствие компартии РСФСР и соответствующих руководящих партийных органов в условиях руководящей роли коммунистической партии, в то время когда существовали компартии союзных республик со своими руководящими органами - центральными комитетами; отсутствие Академии наук РСФСР и т.д. Таким образом, получалось, что структуры власти РСФСР не были приспособлены к политической деятельности, а занимались социальными и хозяйственными вопросами, а органы власти и управления СССР, находясь на территории России, одновременно представляли и органы власти России. В свою очередь, союзные республики подчинялись им в лице соответствующих органов власти, при этом российские органы власти как бы играли роль министерства по управлению территориями РСФСР.

Такая конструкция управления была приемлема только при сильном союзном управлении. В условиях потери доверия населения к союзным властям,  неспособным даже обозначить разумные планы по выходу страны из глубокого кризиса подобная государственная организация СССР-РСФСР была уже неприемлема. Поэтому 12 июня 1990 г. первым Съездом народных депутатов РСФСР была принята «Декларация о государственном суверенитете РСФСР». 12 июня стало праздничной датой с 1992 г., по постановлению Верховного Совета Российской Федерации как «День принятия декларации о государственном суверенитете России. Осенью того же года были внесены изменения в Кодекс законов о труде, закрепляющие введение праздника. 12 июня 1997 г. Б.Н. Ельцин в своем телевизионном обращении предложил переименовать праздник в «День России». Официально это название было присвоено с принятием нового Трудового кодекса в 2002 г.

В Декларации говорилось о решимости создать правовое демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР. Носителем суверенитета и источником власти  государственной власти в РСФСР объявлялся ее многонациональный народ. Подчеркивалось, что народ может осуществлять государственную власть непосредственно и через представительные органы на основе Конституции РСФСР. Устанавливалась полнота власти РСФСР при решении всех вопросов государственной и общественной жизни, за исключением тех, которые ею добровольно передаются в ведение Союза ССР. Действие актов СССР, вступающих в противоречие с суверенными правами РСФСР, должны были приостанавливаться Республикой на всей своей территории. Разногласия между Республикой и Союзом должны были разрешаться в порядке, устанавливаемом Союзным договором.

Одновременно Декларация содержит и положение о необходимости существенного расширения прав автономных республик, автономных областей автономных округов, равно как краев и областей РСФСР. Впервые в документе важнейшей политической значимости наметился отказ о национально-территориального принципа построения Федерации. Это видно из того, что о правах краев и областей говорится одновременно правами национально-территориальных образований.

Программа реализации положений Декларации, перечень конкретных организационно-правовых мер были сформулированы в постановлении Съезда народных депутатов РСФСР «О разграничении функции управления организациями на территории РСФСР (основы нового Союзного договора)» от 22 июня 1990 г. Этим документом предусматривается передать в прямое управление СССР Министерство обороны СССР, КГБ СССР, Министерство гражданской авиации СССР, Министерство путей сообщения СССР, Министерство морского флота CCCР, Министерство связи СССР, Министерство энергетики и электрификации СССР, Министерство атомной энергетики и промышленность СССР, оборонные отрасли промышленности и космонавтики в части заказов Министерства обороны СССР и союзных программ. Из-под управления органов Союза ССР выведены Совет Министров РСФСР, МВД РСФСР, Российский республиканский банк Госбанка СССР, преобразованный в Государственный банк России. Определен исчерпывающий перечень сфер, переданных в ведение Союза ССР, намечены меры по участию в них России. Таким образом, Декларация существенно ослабляла СССР как федеративное государство, вносила черты конфедеративного начала. Но, несмотря на это, сохранение за Союзом ССР важнейших функций, обеспечивающих его жизнеспособность, показав, что в тот период времени идея упразднения СССР еще не овладела всеми его членами и в частности Россией. Позднее Верховный Совет РСФСР принял несколько законов для реализации норм, содержащихся в вышеупомянутых Декларации и постановлении.

Одновременно децентралистские тенденции не могли не затронуть саму Россию. Вначале о суверенитете заявляют российские автономии. В частности, 27 сентября 1990 г. была провозглашена декларация о государственном суверенитете Республики Саха (Якутия). Суверенитет провозгласили и другие республики. Некоторые субъекты Российской Федерации заявили об изменении своего государственно-правового статуса. Так, четыре автономные области - Адыгея, Карачаево-Черкесия, Горный Алтай и Хакасия - стали автономными республиками. Процессу «суверенизации» России способствовали не только пример союзных республик, но и политика, официально декларировавшаяся руководством России, пришедшим к власти в результате выборов 1990 г. Большой резонанс получило известное высказывание Б.Н. Ельцина, обращенное к регионам: «Берите суверенитета столько, сколько сможете взять».

Подписанный 31 марта 1992 г. подавляющим большинством автономных республик России Федеративный договор - договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в ее составе, явился стабилизирующим фактором развития отношений России с республиками. В нем закреплялось, что субъекты Федерации отказывались от сепаратизма и центробежных устремлений, а федеральная власть отказывалась от унитаризма и центризма, стремления к диктату. Автономные республики признавались собственниками своих земель, их недр, вод, лесов и других природных ресурсов. Содержалось четкое разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и республиканскими властями.

6 ноября 1992 г. была принята Конституция Татарстана, ст. 61 которой указывала на конфедеративный характер взаимоотношений в рамках Российской Федерации. В ней, в частности, говорилось: «Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией - Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения». На Конституционном совещании в июле 1993 г. делегация Татарстана в ультимативной форме потребовала внести в проект Конституции Российской Федерации положения, регулирующие особые отношения Российской Федерации с Татарстаном и другими республиками, не подписавшими Федеративный договор. После отказа внести требуемые поправки Татарстан отозвал своих представителей, принимавших участие в работе Конституционного совещания.

Федеративный договор урегулировал взаимоотношения центра и национально-государственных образований, но не краев и областей. В результате этого произошло ущемление прав краев и областей. Так, республики и автономные округа приобрели право на свои недра и на все то, что воздвигнуто у них, а в краях и областях эти объекты являлись федеральной собственностью, и правами распоряжения в отношении их обладали соответствующие центральные органы. Отсутствие понимания со стороны ряда руководителей национально-государственных образований необходимости уравнивания прав территориальных образований в рамках единого федеративного государства как необходимого условия стабильности вызвало волну суверенизации краев и областей. Для того чтобы иметь равные с национально-государственными образованиями права, Волгоградская, Свердловская, Челябинская и ряд других областей объявили себя республиками. Явочным порядком края и области стали переходить к политической (государственной) форме своего устройства в рамках Федерации, предусматривающей право распоряжения собственностью на своей территории, собственную систему органов власти и местное законодательство в рамках компетенции, создание нормативного акта, определяющего статус как субъекта Федерации.

При таком повороте и развитии событий Федеративный договор не мог являться краеугольным камнем, определяющим государственное единство страны. Происходящее требовало поисков другого подхода. В первую очередь необходимо было отказаться от национально-территориального принципа построения Федерации как изжившего себя исторически. Далее необходимо было предоставить одинаковые права всем субъектам Федерации. Эти вопросы и были решены с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г.

Итог многочисленным дискуссиям на тему, какой быть будущей форме государственного единства новой России, политической практике времен паралича власти, подвела Конституция, которая была принята в декабре 1993 г. Конституция в ст. 4 утвердила единство и суверенитет России, верховенство Конституции и федеральных законов России на всей ее территории, единое гражданство.

С принятием Конституции приостанавливается процесс суверенизации частей России. В тексте Конституции понятие «суверенитет» употребляется только в связи со статусом Федерации как целого. Исключением является упоминание полного названия Федеративного договора – «Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации» в п. 1 раздела второго Конституции Российской Федерации, где устанавливается правило, в соответствии с которым в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, а также других договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации между собой - действуют положения Конституции Российской Федерации.

В соответствии со ст. 65 Российская Федерация состоит из следующих субъектов: 21 республики, 6 краев, 49 областей, двух городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга, одной автономной области - Еврейской, 10 автономных округов. Все субъекты Федерации равны между собой (ст. 5). Это положение является свидетельством принципиальной новизны формы государственного единства России, установленной Конституцией 1993 г. Относительное равенство субъектов Российской Федерации определяется единством их конституционных прав и одинаковым представительством в законодательном органе власти - Федеральном Собрании, причем Совет Федерации, формируемый из представителей от исполнительных и представительных органов власти, по два депутата от каждого субъекта Федерации, по сути дела, играет роль верхней палаты парламента и, кроме того, решает вопросы, принципиальные для субъектов Российской Федерации.

Конституция РФ допускает прием в Российскую Федерацию и образование новых субъектов, но не предусматривает право на выход из ее состава, несмотря на то, что в преамбуле и ст. 3 Конституции говорится об общепризнанных принципах равноправия и самоопределения как о важнейших основаниях федеративного устройства Российской Федерации. Статус субъекта Российской Федерации определяется Конституцией России и нормативным актом данного субъекта Федерации, принятым его представительным органом власти, в республиках - Конституциями, а в остальных субъектах Федерации - Уставами. Конституция предполагает, что статус субъекта Российской Федерации может быть изменен, но только с его согласия (п. 51 ст. 66). Соотношение прав России и субъектов Федерации по отношению к территории определяет ст. 67, которая говорит, что территория России включает территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия (п. 3 ст. 67).

Конституция России предусматривает, что часть вопросов находится в исключительном ведении федеральных органов власти, другая - в совместном ведении Федерации и ее субъектов, а третья - в исключительной компетенции субъектов Федерации. В соответствии с п. 3 ст. 11 Конституции разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и договорами.

К исключительной компетенции федеральных органов власти отнесены важнейшие вопросы жизни всей Федерации в целом: федерального законодательство и его исполнение, территория, федеративное устройство, регулирование и защита прав человека, федеральные органы власти, федеральный бюджет, налоги, финансовая система, федеральная собственность, общие коммуникации транспорта, связи, информации, энергетики, ядерные и космические программы, внешние отношения России, оборона и оборонное производство, оружие, границы, судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, коллизионное право, метрическая система и стандарты, картография, бухгалтерский учет и статистика, награды и почетные звания, федеральная государственная служба. В соответствии со ст. 76 Конституции по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

К совместной компетенции Федерации и ее субъектов отнесены такие вопросы, как соответствие нормативных актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, защита прав человека, разграничение государственной собственности, вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, природопользование и охрана окружающей среды, охраны памятников истории и культуры, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физкультуры и спорта, координация вопрос здравоохранения, охрана семьи, социальная защита и социальное обеспечение, осуществление мер по борьбе с бедствиями и ликвидация последствий, установление общих принципов налогообложения и сбор в Российской Федерации, административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды, кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, в нотариат, защита среды обитания и традиционного уклада жизни малочисленных этнических общностей, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Федерации. Таким образом, к совместной компетенции Федерации и ее субъектов отнесены все важнейшие вопросы, затрагивающие обе стороны. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов России. Причем федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Вне полномочий Федерации, как исключительных, так и в рамках совместного ведения с субъектами Федерации, субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти на своей территории. В частности, к компетенции субъектов Федерации в соответствии со ст. 77 Конституции отнесено право самостоятельно устанавливать собственную систему органов государственной власти, учитывая общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленные федеральные законы. Гарантией невмешательства федеральных властей в осуществление властных полномочий по предмету своего ведения субъектами Федерации служит установленное п. 6 ст. 76 Конституции правило, в соответствии с которым в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии со своими полномочиями (по вопросам, отнесенным к исключительной компетенции субъектов Федерации), действует акт субъекта. Это положение находится в очевидном противоречии с п. 2 ст. 4 -одной из основополагающих статей Конституции, устанавливающей верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.

Разграничение полномочий между органами власти Федерации и ее субъектов, система разделения властей потребовали создания механизма защиты установленного порядка. В этой связи Конституционному суду вменяется в обязанность рассматривать дела о несоответствии актов субъектов Российской Федерации, а также договоров между Федерацией и субъектами Конституции и федеральным законам России. Конституционный суд решает и споры о компетенции, возникающие как между органами власти субъекта Федерации, так и между органами власти Федерации и органами власти субъектов Федерации. Президент России имеет право в соответствии со ст. 85 Конституции до решения суда о неконституционности акта органа исполнительной власти субъекта федерации, приостановить его действие. Президент России может организовать согласительные процедуры в случае противоречия между федеральными властями и властями субъекта Федерации, а также между властями субъекта Федерации.

Большинство субъектов Российской Федерации после принятия Конституции РФ делают шаги в направлении соответствия своего законодательства федеральному. Особенности взаимоотношений с Федерацией субъекты устанавливают, внося соответствующие положения в договор о разграничении компетенции между федеральными органами власти органами власти конкретного субъекта. Однако и к концу 1995 г. главнейшие положения Конституций некоторых республик России противоречили Конституции РФ. Так, Конституции Татарии, Тывы и Якутии признавали верховенства Конституции и федеральных законов Российской Федерации в сферах совместной компетенции центра и субъектов Федерации, а Конституция Тывы предусматривала выход из состава России.

Наиболее драматично сложились отношения с Чечней, где власти пришел криминальный режим Джохара Дудаева, первого избранного Президента Чеченской республики (Ичкерии), который заявил о выходе из состава России в сентябре 1991 г., протестуя против распада СССР. В 1991-1994 гг. Чечня  фактически не зависела от России. Президент и правительство Российской Федерации приняли решение об использовании вооруженных сил для восстановления законности на территории Чеченской республики, что привело к настоящей войне. Первая кампания 1994-1996 г. оказалась полностью безрезультатной. Она была приостановлена соглашениями, заключенными в 1996 г., которые откладывали решение вопроса о статусе Чечни на более позднее время.

Криминализация общества и пробуксовка рыночных свободных самостоятельных механизмов совершенствования общественного порядка вынуждала политическое руководство России пойти на укрепление вертикали власти, то есть усилить централизованность управления. Практика показала, что только 13 субъектов федерации экономически самостоятельны и выступают как «доноры» остальных 76 регионов. Эти остальные в той или иной степени нуждаются в поддержке федерального бюджета. Стало традицией для местных властей субъектов бесконтрольное и безответственное нецелевое использование федеральных средств, что приводило к бедственным последствиям для населения, наносило вред и для обороноспособности страны. Местные административные аппараты зачастую очень тесно «сотрудничали» с местными криминальными группами, создавая тем самым устойчивую организованную преступность. Поэтому второй Президент России В. В. Путин создал новую конструкцию регионального управления и контроля в виде института полномочных представителей Президента в семи федеральных округах. Их границы совпадают с границами военных округов. Федера́льные округа́ Российской Федерации были созданы в соответствии с Указом Президента России № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 г.. Формально юридически Федеральные округа не являются частью административно-территориального деления Российской Федерации. Аппарат полномочных представителей Президента включает заместителей, главных федеральных инспекторов по субъектам федерации, входящих в округ, сотрудников управлений: по экономической политике, по социальной политике, по вопросам правоохранительной деятельности, по внутренней политике и т.д.

В этом же направлении происходит принятие нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Перечень вопросов ведения по-прежнему велик. Он охватывает 22 направления деятельности. формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения, владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения, организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства и др.

3 декабря 2004 г. Госдума приняла в третьем чтении президентские поправки в законы «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об основных гарантиях избирательных прав граждан на участие в референдуме», которые ликвидировали выборы глав администраций (губернаторов, мэров, президентов) субъектов российской федерации. По новому порядку Президент России предлагает местному законодательному собранию кандидатуру главы субъекта, а собрание утверждает эту кандидатуру. В случае не согласия Президент может распустить местное законодательное собрание. После роспуска назначаются новые выборы местных депутатов и процедура утверждения губернатора(президента, мэра) повторяется.

В первые годы XXI в. происходит укрупнение регионов России. Проводятся местные референдумы по данному вопросу. К 2009 г. внесены соответствующие поправки к Конституции России. Общее число регионов сократилось с 89 до 85.  

Таким образом, российский федерализм имеет богатую историю. После образования СССР центральные органы власти РСФСР растворяются в союзном управлении. Россия превращается в «образцовое» правовое поле, с которого следует копировать республиканское законодательство остальных субъектов Союза. Подлинными субъектами федерации являлись лишь национально-территориальные образования: автономные республики и автономные области. Но и эта формальность потеряла свою юридическую силу. При господстве партийного унитаризма вся полнота власти в любой административной единице принадлежала главе местной партийной организации большевиков-коммунистов. Первый секретарь областного комитета ВКП (б) КПСС – вот подлинный губернатор территории.

Такое положение стало меняться только после обнародования  «Декларация о государственном суверенитете РСФСР» 12 июня 1990 г. Но в свою очередь и субъекты федерации стремились к независимости от власти России, что грозило распадом аналогичным союзному. В 2000-х годах был принят ряд мер по укреплению вертикали власти: признаются антиконституционными местные акты, утверждающие суверенитет субъекта федерации, создаются федеральные округа, отменяются выборы глав субъектов федерации.

4. Развитие местного самоуправления

в конце XIX – начале XXI вв.

На рубеже XIX-XX вв. в европейской части России сохранялась система земских органов местного самоуправления, появившиеся в Московском царстве еще в XVI в. По положению от 1864 г. распорядительными органами земств являлись собрания гласных (депутатов), выбираемых по трем группам избирателей. Исполнительную власть осуществляли управы. Земства заботились о состоянии путей сообщения, занимались организацией медицинского обслуживания населения, строительством и материальным обеспечением школ. В 1890 г. меняется порядок выборов в земства. Сохранились три курии, но в первой курии вводился сословный принцип: могли избирать и быть избранными только помещики-дворяне. Крестьяне стали выбирать только кандидатов в уездные земские собрания. Далее из числа избранных кандидатов губернатор назначал гласных.

Согласно Городовому положению от 16 июня 1870 г. создавались органы городского самоуправления, избиравшиеся населением сроком на четыре года. Избирательные права были неравны и зависели от имущественного ценза. Гласных в Городскую Думу могли избирать только плательщики городских налогов. Распорядительным органом городского самоуправления являлась Городская Дума, исполнительным – Городская управа, которую возглавлял городской голова. Городской голова уездного города утверждался губернатором, губернского – министром внутренних дел. В 1892 г. вступило в силу новое Положение об органах городского самоуправления. Число избирателей, имевших избирательные права, значительно уменьшилось по сравнению с 1870 г.

В начале XX в. по-прежнему сохранялись сословные органы местного самоуправления – уездные и губернские дворянские собрания, которые оказывали существенное влияние на кадровую политику императора в регионах. Но самым распространенным и многочисленным видом самоуправления являлась традиционная крестьянская соседская община, существовавшая уже тысячу лет. Участниками общинного схода являлись взрослые домовитые мужчины. Иногда учитывалось мнение пожилой вдовы. Главным координатором общинной жизни и посредником во взаимодействии с властями являлся староста. По-сути община была устойчивой самодостаточной социальной единицей.

Первый опыт функционирования местных властей нового вида был осуществлен в начале первого этапа Великой Российской Революции, в период становления конституционной монархии (в ходе народных волнений 1905-1907 гг.). Именно тогда возникли новые, альтернативные существовавшим в то время, органы народного территориального самоуправления – Советы рабочих депутатов. Один из первых Советов, Иваново-Вознесенский Совет уполномоченных, был создан весной 1905 г. 13 октября 1905 г. был образован Совет рабочих депутатов Петербурга. В ноябре 1905 г. – Совет рабочих депутатов Москвы. Советы рабочих депутатов возникли во многих городах – Нижнем Новгороде, Твери, Харькове, Ростове и др. Создавались также Советы солдатских и матросских депутатов, Советы крестьянских депутатов.

Советы являлись результатом стихийного творчества народа. Единообразия организации и порядка выборов в Советы не было. Но, тем не менее, определились некоторые важные общие принципы: представительный характер Советов: демократические выборы путем тайного или открытого голосования; включение в их состав женщин; создание исполнительных комитетов (или президиумов) и комиссий; отчеты депутатов перед избирателями; замена депутатов, не оправдавших доверие, новыми; наказы избирателей; широкое привлечение рабочих к заседаниям Советов.

В процессе своей деятельности Советы противопоставляли себя как боевые политические органы революционной борьбы рабочих правительственным органам власти. Они создавали боевые дружины, рабочую милицию, захватывали типографии, имели свои издания, вводили фактическую свободу печати и другие демократические права (свободу слова, печати, митингов, демонстраций). Московский Совет (как и некоторые другие) стал органом руководства вооруженным восстанием. Но в процессе подавления царскими властями революционных выступлений Советы были разгромлены.

Однако в начале второго этапа Великой Российской революции, этапа формирования республиканского строя, Советы возрождаются. Можно сказать, что Советы – это вариация сельских сходов в крестьянской общине, народный коллегиальный орган принятия решения. В период распада официальной власти в марте 1917 г. (после отречения императора Николая II от престола) народ брал власть в свои руки.

В реорганизации местного самоуправления заметных успехов добилось Временное правительство. Особое совещание по подготовке реформ местного управления и самоуправления разработало проекты законов о введении земств в неземских губерниях Северной и Средней Азии, Сибири. Самоуправления должны были стать важным элементом политической системы России. Местное управление осуществляли также правительственные комиссары и государственный аппарат.

Земства и городские думы в начале марта 1917 г. почти по всей стране стали создавать комитеты общественной безопасности, гражданские комитеты, в которых были представлены цензовые слои российских предпринимателей и небольшое число представителей рабочих Советов. По указанию правительства от 15 марта губернским звеном комитетов общественной безопасности стали их губернские исполкомы, провозгласившие себя органами местного управления.

В казачьих районах Временное правительство сделало ставку на представителей из казачьей администрации, отказалось финансировать те земства, которые возникли не по инициативе правительства и оказались слишком оппозиционными (города Скопин, Златоуст), не признало сложившиеся в Томской губернии народные собрания. Правительство стремилось ускорить перевыборы непопулярных цензовых органов самоуправления, чтобы вместе с ними ликвидировать комитеты общественной безопасности, а по возможности - и Советы. Выборы состоялись в июле - августе 1917 г. Реорганизация местных органов проходила под давлением революционных масс при сдерживающем влиянии правящей верхушки.

Временное правительство 21 мая приняло закон о волостном земстве. Оно одобрило законы о введении земств в ряде губерний, 15 апреля ввело всеобщее и прямое избирательное право с 18 лет для городских избирателей. Органы самоуправления получили собственную компетенцию (раньше их дублировал государственный аппарат). Волостным земствам даже были предоставлены административные полномочия; объявление законов населению, выдача видов на жительство, контроль за выполнением воинской повинности.

Основу правительственного аппарата на местах составляли кадры чиновников, унаследованные от самодержавия. Для контроля за деятельностью государственных органов и органов самоуправления правительство ввело с 5 марта 1917 г. в уездах и губерниях должность комиссаров с правами бывших губернаторов. Как правило, это были октябристы и кадеты из числа предводителей дворянства или представителей земских управ, избранных на основе высокого имущественного ценза. Отношения комиссаров с исполкомами общественных организаций сразу же обострились: оба органа претендовали на власть. Смена комиссаров началась явочным порядком. Исполкомы общественных организаций заменяли комиссаров-кадетов меньшевиками и эсерами. К середине 1917 г. из 55 губернских комиссаров осталась половина, а из 439 уездных комиссаров сохранили свои места только 177.

Распределение полномочий осуществлялось следующим образом. Правительственный аппарат занимался общегосударственными вопросами: связь, транспорт, финансы, продовольственное дело, а органы самоуправления - всем остальным. При этом последние не подчинялись администрации.

В развитии государственной организации России в 1917 г. наметился ряд тенденций. Первая – это демократизация бюрократически централизованной России. Другой тенденцией развития государственности в России была демократизация местного управления, которая в области государственного строительства проявлялась в том, что население стало осуществлять демократические свободы, создавать Советы рабочих и крестьянских депутатов, комитеты общественной безопасности, нередко становившиеся органами управления. Так, по 26 губерниям России полностью были заменены два губернских земских собрания и 16 уездных, пополнены 16 губернских и 175 уездных земских собраний. При этом в 115 из 213 уездных земских собраний новых гласных oказалось больше, чем старых. В июне правительство вынуждено было узаконить пополнение земских собраний до 50% состава. Демократия становилась более действенной, когда расширялись полномочия местных органов в ходе децентрализации управления.

В совокупности эти тенденции развития государственности в условиях ослабления правительства вели к усилению местных властей в ущерб центральной власти. К сентябрю 1917 г. правительство почти не контролировало страну. В отдельных регионах на окраинах образовывались местные казачьи, националистические и другие правительства. Правительства Украины, Закавказья, Дона, Кубани, Терека, Астрахани, горцев Кавказа, Урала, областная Дума Сибири, позже Комитет освобождения Черноморья пытались отделить свои регионы от России.

II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов постановил о переходе всей власти на местах к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, закрепив тем самым принцип полновластия и единовластия Советов на местах в решении местных дел. Съезд также постановил о ликвидации комиссаров Временного правительства на местах. Таким образом, сразу же после государственного переворота большевиков началась попытка замены прежнего на  новый аппарат на местах. Советское государство дифференцированно подходило к ликвидации земских и городских органов самоуправления. Там, где они активно выступили против Советской власти, их упраздняли. Там же, где они лояльно отнеслись к новой власти, их временно сохраняли, пока местные Советы не создали своего аппарата. Процесс ликвидации земских и городских органов самоуправления начался в ноябре 1917 г. и завершился к августу 1918 г. Декретом ВЦИК и СНК от 10 ноября 1917 г. упразднялись все сословные организации и учреждения.

Власть на местах переходила к Советам. В период с 25 октября 1917 г. по 11 февраля 1918 г. Советская власть была установлена в 90 губернских и других крупных городах. Начался процесс слияния Советов рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов. Декретом ВЦИК от 24 ноября 1917 г. было установлено право избирателей отзывать своих выборных, в том числе и из местных Советов. В соответствии с постановлением Народного комиссариата внутренних дел  от 28 октября 1917 г. местные Советы рабочих и солдатских депутатов получили право создавать свои вооруженные формирования - отряды рабочей милиции, что, несомненно, усиливало власть местных Советов, особенно на первых порах становления новой власти.

Широкое местное правотворчество приводило к разнообразию структуры аппарата местных Советов, они порой копировали центральный аппарат. Так, во многих губерниях и даже уездах и волостях создавались свои советы народных комиссаров. Нужно было унифицировать местные органы власти и управления, четко определить их компетенцию. Значительна была в этом роль НКВД. В обращении НКВД ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов «Об организации местного самоуправления» от 24 декабря 1917 г. и Инструкции НКВД «О правах и обязанностях Советов», принятой в тот же день, отмечалось, что Советы самостоятельны в решении местных вопросов, но должны действовать в соответствии с нормативными актами центральных органов и вышестоящих Советов. На Советы и их органы возлагались задачи управления и обслуживания всех сторон местной жизни, административной, хозяйственной, финансовой, культурно-воспитательной. На местные Советы возлагалась задача реализации декретов и постановлений центральной власти. Они наделялись правом издавать постановления, т.е. местные нормативные акты. Советы избирали из своей среды исполнительный орган (исполнительный комитет, президиум), на который они возлагали проведение в жизнь своих постановлений и всю текущую работу по управлению. Местные Советы могли производить реквизиции и конфискации, налагать штрафы, закрывать контрреволюционные органы печати, производить аресты, распускать общественные организации, призывавшие к активному противодействию или свержению Советской власти. Обо всех предпринимаемых мерах и важнейших событиях местной жизни Советы должны были докладывать центральной Советской власти. Военно-революционные комитеты на местах упразднялись. Как временная мера допускалось назначение комиссаров в те губернии и уезды, где власть Советов недостаточно укрепилась или где не признавали полноту Советской власти. Советы находились на государственном финансировании.

С весны 1918 года власть в Советах переходит к большевикам, что стало предпосылкой для установления прямой диктатуры партии большевиков и усиления централизации государственной власти. На съездах губернских Советов в 19 губерниях, проходивших в первой половине 1918 г., большевиков было около 47,5%, а представителей других партий, в основном левых эсеров, - около 25%. Постановлением ВЦИК от 14 июня 1918 г. исключались из состава ВЦИК представители партий социалистов-революционеров (правых и центра) и российской социал-демократической рабочей партии (меньшевиков) и предлагалось всем Советам «удалить представителей этих фракций из своей среды».

Единая система Советов нашла свое закрепление в третьем разделе Конституции РСФСР 1918 г. На местах власть принадлежала областным, губернским, уездным, волостным съездам Советов; городским и сельским Советам, которые избирали исполнительные комитеты. Местные Советы обладали всей полнотой власти в решении своих местных вопросов, вместе с тем на них возлагалось проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти. В это же время советская власть потеряла свое практическое значение. В условиях гражданской войны только централизованная унитарная организация большевистской партии могла обеспечить победу над врагами. Фактически политическая власть полностью перешла к партии большевиков. А Советская власть стала лишь имитацией подлинной народной демократии. Советские органы всего лишь юридически оформляли решения партийных органов. Именно в годы гражданской войны зародилась эта двойная формальность.

После принятия Конституции РСФСР 1918 г. существенных изменений в области построения органов местного самоуправления не произошло. Их значение в экономии государственных бюджетных средств возросло в связи с переходом к Новой экономической политике, но на их правовом положении это никак не отразилось. Поэтому Конституция РСФСР 1925 г. почти без изменений повторяет положения Конституции 1918 г. Все также по остаточному принципу размыто определяются функции и задачи органов местного самоуправления.

Понятия органов местного именно самоуправления нет. Перечисляются органы местного управления разных уровней: краевые, областные, окружные, уездные, районные и волостные органы Советской власти – исполнительные комитеты и их президиумы, а также Советы депутатов. В этом перечне нет автономных республик, которые имели более привилегированный правовой статус среди субъектов РСФСР.

Советы депутатов решали такие задачи, как принятие мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях, составление и утверждение местных бюджетов, проведение в жизнь постановлений соответствующих высших органов Советской власти, разрешение вопросов, имеющих местное для данной территории значение, обеспечение, в пределах данной территории, революционной законности и охрана государственного порядка и общественной безопасности и т. п.

В Конституции РСФСР 1937 г. местные органы государственной власти называются Советы депутатов трудящихся. В отличие от Конституции 1918 г., где речь шла о местной власти, новая Конституция подчеркивает государственный характер все видов власти. Более четко прописываются функции этих органов на всех уровнях от города до края (области). Например, создавались такие отделы исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся, как земельный, финансовый, народного образования, внутренней торговли, здравоохранения, социального обеспечения, дорожный. Их конкретная компетенция регулировалась отдельными законами.

В ноябре 1964 г. была восстановлена единая система Советов. Действовавшие с 1962 г. в краях и областях промышленные и сельские Советы были объединены.

Прекратилось деление районов на промышленные и сельские и восстановлены единые районные Советы, которые подчинялись единым краевым и областным Советам. К числу важных мер, направленных на укрепление местных Советов, повышение их авторитета, следует отнести расширение правовой базы их деятельности на основе Указов Президиума Верховного Совета СССР от 28 ноября 1978 г. «Об основных правах и обязанностях городских и районных в городах Советов народных депутатов», «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов народных депутатов», Закон СССР от 25 июня «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советы народных депутатов автономных областей и автономных округов».

Депутатские группы делились на территориальные и производственные. Территориальные депутатские группы создавались для совместной работы среди избирателей депутатов, избранных от смежных избирательных округов. Производственные депутатские группы создавались в трудовых коллективах, где работали несколько депутатов одного или разных Советов. Правовая природа, задачи и компетенция депутатских групп определялись специальными положениями.

Депутатские посты образовывались на подведомственных местному Совету предприятиях, учреждениях, в колхозах. Они осуществляли оперативный контроль за ходом выполнения решений Совета и его органов, а также за работой, требовавшей особого внимания на конкретном участке или объекте. Широкое развитие получили такие формы самодеятельности населения, как квартальные, домовые комитеты и др.

В силу того, что Россия в этот период стремилась интегрироваться в Западное, европейское сообщество, то было подписано ряд общеевропейских хартий, в соответствии с которыми необходимо было сформировать национальное законодательство. Одной из таких хартий является европейская хартия о местном самоуправлении. В рамках общеевропейской договоренности в России был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который позднее утратил силу. В законе давалось его определение: «Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». Указывались широкие полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Но также велик и перечень того, чем может ведать местное самоуправление. Это экономические, социальные проблемы, охрана общественного порядка и даже организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения. Всего 30 различных вопросов. К органам местного самоуправления относятся выборные органы, образуемые в соответствии с данным Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Таким образом, на рубеже XIX-XX вв. осуществляется система местного самоуправления согласно законам 1864 и 1870 гг. Земства и Городские Думы совершенствуют свою работу по благоустройству пожарной, охраны, коммунального хозяйства, школьного образования, медицинского дела и решают другие важные бытовые проблемы россиян, не связанные с политикой. Великая Российская революция не привнесла в эти функции существенных изменений. Однако изменился порядок формирования самоуправления и местных властей. Граждане были уравнены в правах на избрание своих представителей, изменилось название самих органов на «Советы». Из пестрого разнообразия Советов в рамках третьего этапа революции (этапа становления Советского государства) сложилась унифицированная стройная централизованная система советской власти. Однако в дальнейшем за внешней стройностью системы было упущено содержание. Советская власть превратилась в фикцию. Сложилась парадоксальная ситуация: чем меньше уровень Совета, тем более реальными и самостоятельными полномочиями он обладал.

В современной Российской Федерации органы местного самоуправления получили название муниципальных образований. Как правило, это поселки и города. В Москве – это муниципальные районы.

Вопросы для закрепления материалов лекции:

Как можно охарактеризовать форму государственного устройства Российской империи в начале ХХ века?

Какой основной принцип лежал в основе национально-государственной политики большевиков?

Какие исторические условия повлияли на создание СССР?

Какие важнейшие документы были утверждены на I съезде Советов Союза Советских Социалистических Республик?

Каким образом происходило разделение полномочий между центральными союзными органами власти и республиканскими?

Как можно охарактеризовать форму государственного устройства СССР?

Как изменился правовой статус РСФСР в связи с принятием Декларации независимости 12 июня 1990 года?

Какие законодательные меры были предприняты по инициативе  В.В. Путина для сохранения территориальной целостности страны?

Как поменялся порядок формирования земских органов самоуправления в 1890 году?

Какие виды органов самоуправления образовались в результате февральской революции?

В чем заключалась попытка реформирования Советов в 1962 году?

Какие законы были приняты в России после ратификации европейской хартии о местном самоуправлении?

Тема 13. Формирование и функционирование ветвей власти

в России в конце XIX – начале XXI вв.

Классические представления о ветвях власти. Концепция разделения властей. Своеобразные специфические формы реализации принципа разделения властей в истории российской государственности. Формирование ветвей власти в ходе Великой Российской революции на этапе становления конституционной монархии.

Зарождение советской формы народного представительства. Эволюция законодательной власти Советов, трансформация ее в формально представительную, коллегиальную власть. Нормотворческая деятельность - прерогатива высших партийных органов ВКП (б) - КПСС. Практика оформления в законах советскими высшими органами власти, создаваемых партией нормы права. Приближение законодательной власти к принципам народной демократии в период «перестройки». Создание Съезда народных депутатов, выбираемых на альтернативной основе всеобщим тайным равным голосованием

Особенности исполнительной власти в российской империи на рубеже XIX-XX вв. Дальнейшая ее централизация. Деление в СССР власти по специализациям на представительную, административную и контрольную. Создание в СССР командно-административной система управления и планирования. Попытки децентрализации системы управления в годы «оттепели».

Административная реформа 2004 г. – важная веха в совершенствовании исполнительной власти современной России. Построение трехуровневой организации центральных федеральных ведомств: министерство, федеральная служба, агентство.

Последствия судебной реформы 1864 г. Радикальные перемены судебной системе России после утверждения советской власти. Частичное восстановление прежних правовых принципов в организации судебной системы. Важнейшие основные принципы и элементы судебной власти в СССР закреплялись в Конституциях 1924, 1936, 1977 гг. Шаги по созданию подлинно независимой судебной власти на рубеже XX-XXI вв.

Утверждение принципа разделения властей по сферам государственной деятельности на законодательную, исполнительную и судебную власть в Конституции 1993 г.

Особое место прокуратуры во властных структурах. Эволюция российской прокуратуры от децентрализованного состояния при государственных учреждениях для защиты интересов монарха к современной централизованной организации, тесно взаимодействующей с судебной властью в интересах соблюдения прав человека и гражданина, интересов российского общества.

Лекция 1 (т. 13)

Эволюция Законодательной власти в России: структуры органов, прав и обязанностей в конце XIX – начале XXI вв.

Цель лекции: формирование знаний об особенностях эволюции системы отечественной законодательной власти, ее структурных элементах, о законодательном процессе на каждом этапе развития отечественного государства и права в конце XIX – начале XXI вв.

План

1.Становление общегосударственной коллегиальной, представительной законодательной власти. Зарождение советской формы народного представительства.

2. Эволюция законодательной власти Советов. Формирование и совершенствование законодательной власти в Российской Федерации.

Основные понятия: власть; государственная власть; государственное управление; предварительная разработка и обсуждение законодательных предложений; представительный орган; Государственная Дума; государственный бюджет; контроль над исполнительными органами власти; право запроса к министрам; Государственный Совет; Петроградский совет; Всероссийский съезд рабочих и солдатских депутатов; Крестьянский совет; Всероссийский Центральный комитет; Всероссийский крестьянский съезд; Учредительное собрание; Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов; Союзный совет; Совет национальностей; Верховный Совет СССР; Президиум Верховного Совета СССР; сессиия; комиссия законодательных предложений Совета Национальностей; Экономическая комиссия Совета Национальностей; Совет народных депутатов; Съезд народных депутатов СССР; конституционный кризис; Федеральное Собрание; Совет Федерации; Счетная палата; право законодательной инициативы; право наложить вето.

  1.  Становление общегосударственной коллегиальной,

представительной законодательной власти.

Зарождение советской формы народного представительства

Существование любого государства невозможно без осуществления государственной власти, которая представляет собой разновидность социальной власти, имеющая политический и волевой характер, воплощающаяся в государственно-правовых институтах, основывающаяся на принуждении и предназначенная для осуществления созидательных задач. Составляющими частями государственной власти в рамках современной цивилизации повсеместно признаны законодательная, исполнительная и судебная ее ветви. Соотносятся эти ветви власти на основе принципа разделения властей.

Формирование концепции разделения властей имеет давнюю историю. Отдельные составляющие данной теории просматриваются в трудах греческих и римских мыслителей Древнего мира. В работах Аристотеля (384-322 гг. до н.э.), Эпикура (ок. 341-ок. 270 гг.), Полибия (ок. 201-ок. 120 гг. до н.э.). Однако авторство концепции разделения властей, бесспорно, принадлежит англичанину Дж. Локку (1632-1704 гг.) и французу Ш. Л. Монтескье (1689-1755 гг.), американцу Дж. Мэдисону (1751-1836 гг.).

Согласно теории разделения властей, законодательная, исполнительная и судебная ветви власти предоставляются различным людям и органам в соответствие с Конституцией это, во-первых. Во-вторых, все ветви власти равны перед законом и между собой. В-третьих, никакая ветвь власти не может пользоваться правами, предоставляемыми Конституцией другим ветвям власти. И, наконец, судебная власть независима от политического воздействия, судьи несменяемы, независимы, неприкосновенны и подчиняются только закону.

Разделение властей является признаком правового государства, гарантией его функционирования, что обеспечивается механизмом «сдержек и противовесов» т.е. частичным совпадением полномочий трех ветвей власти. Назначение принципа разделения властей заключается в исключении возможности концентрации всей полноты власти в руках одного лица или органа.

В деятельности современного государства принцип разделения властей играет определяющую роль и является одним из основополагающих конституционных принципов всех современных государств.

Неслучайно поэтому юридическое оформление принцип разделения властей впервые нашел в Конституции США (1787 г.), принятой в результате победоносного завершения войны за независимость США (1775-1783 гг.), и в конституционных актах Великой французской революции (1789-1794 гг.), которые знаменовали собой ликвидацию основополагающих средневековых устоев, тормозящих развитие цивилизации нового времени.

Конкретное претворение в жизнь принципа разделения властей весьма разнообразно и зависит от множества факторов, в том числе естественно-географических, этно-национальных, социально-экономических, политических, ментальных и т.п.

Идея разделение властей весьма опосредованно, но просматривается в трудах государственных деятелей России уже в XIV-XVI вв. Так, Даниил Заточник, Федор Карпов, Андрей Курбский выступали за симфонию законотворчества монарха и лучших людей. В XVIII в. В. Н. Татищев, исследуя историю российской государственности считал, что издаваемые монархом законы должны соответствовать естественному праву, справедливости и общей пользе. Соблюдение таких требований один человек не может полностью обеспечить, поэтому необходимо, сохранив за монархом формальное право на титул верховного законодателя, потребовать предварительного рассмотрения и одобрения каждого законопроекта различными ведомствами и выборными учреждениями. Роль монарха будет заключаться в подписании готового законопроекта. Князь М.М. Щербатов полагал, что монарх неправомочен объявлять войну, заключать мир. Устанавливать налоги, издавать законы «без согласия народа». Высшее правительство, представительный орган, должен состоять из дворянских, купеческих и мещанских депутатов. Составление законов поручается комиссии, состоящей из компетентных людей. Результаты ее работы следует систематически обнародовать. По мнению профессора юридического факультета Московского университета С.Е. Десницкого «законодательная власть осуществляется монархом совместно с однопалатным Сенатом, состоящим из 600-800 депутатов. Сенату дозволено с приказанием и по усмотрению монархов российских делать указы вновь, старые поправлять или уничтожать … и сверх того, пошлины в государстве налагать … войну продолжать и заключение трактатов с соседними державами наблюдать. Но конечное повеление принадлежит только монарху». А.Н. Радищев Александр Николаевич считал наилучшей политической организацией общества народное собрание, сформированное по образу северно-русских феодальных республик Новгорода и Пскова: «На вече весь народ течет». «Народ в собрании своем на вече был истинный Государь». По мнению Радищева, народ России исстари приверженец республиканской форме правлении.

В Российской империи в XIX в. на фоне обострения цивилизационных противоречий, делаются попытки реформирования различных сфер жизни общества и государства, чтобы росткам современной цивилизации не мешали развиваться средневековые устои российской государственности и права.

В работах М.М. Сперанского высказывались идеи о необходимости разделения властей. Критикуя русскую действительность, ученый указывал, что в России император соединяет в своих руках все власти - законодательную, исполнительную и судебную, и только «умственные границы» полагают предел этой власти. Государь, соединяющий в особе своей все роды сил, - «единый законодатель, судья и исполнитель своих законов». Мыслитель проектировал организацию системы представительных органов.

В практике государственного строительства российского государство ветви власти и принцип их разделения воплотились в своеобразные специфические формы.

Одной из ветвей власти является законодательная (представительная) власть. Эта ветвь власти выражает полномочия высших государственных органов издавать законы. Под термином «законодательная власть» понимаются также сами законодательные органы. Представительная (законодательная) власть является безусловным элементом государственного аппарата любого демократического государства.

Законодательная власть необязательно бывает представительная. Может быть законодательная власть монархической, коллегиальной, но не представительной (аристократия-олигархия), коллегиальной, но не представительной – прямой (народный сход), но в условиях Нового времени (большие пространства государств, большая численность населения, специализация по видам профессий) установился со времен просветителей 18 века стереотип, что законодательная власть обязательно сочетает в себе принцип народного представительства. Орган – специализированная часть государственной организации, которая занимается законодательной деятельностью.

История представительных учреждений в России относительно коротка – немного более 100 лет. Только в условиях начавшейся в 1905 г. Великой российской революции царское правительство вынуждено было пойти на определенные изменения системы государственной власти России. В феврале 1905 г. Николай II объявил о разработке проекта закона о привлечении избранных от населения лиц к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предположений. В августе 1905 г. были приняты Манифест об учреждении Государственной Думы, Положение о выборах в Государственную Думу. По этим законам Государственная Дума была представительным органом, избираемым на 5 лет.

Учреждение Положения о Государственной думе определяло ее компетенцию как органа, создаваемого для предварительной разработки и обсуждения законодательных предложений, передаваемых императору через Государственный Совет, то есть законосовещательного органа. Она имела право законодательной инициативы, исключая Основные законы государства. Дума получила право обсуждения государственного бюджета (ограниченное различными оговорками). Положение о Думе определяло ее большую зависимость от императора. По указу императора Дума могла быть распущена досрочно. Его же указами устанавливалась продолжительность ежегодных занятий Государственной Думы и срока их перерывов в течение года.

По Манифесту от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» расширялись права Думы. Утверждалось, что никакой закон не может быть принят без одобрения Государственной Думы, ей предоставлялось право контроля за исполнительными органами власти. Этот Манифест дополнил Манифест от 19 октября 1905 г.

Для более компетентного понимания сущности проблем, по которым предстоит законотворчество, и понимания эффективности этого законотворчества на практике Государственная Дума получила право запроса к министрам и главноуправляющим ведомствам, подчиненным правительствующему Сенату. Министры обязывались не позднее одного месяца со дня передачи им заявления о запросе дать ответ на запрос или известить Думу о причинах, объяснявших, почему они лишены возможности это сделать.

Министры имели право отказаться от сообщений Думе разъяснений по предметам, которые не подлежали оглашению «по соображениям государственного порядка». Первая Дума за время своей деятельности 391 раз обращалась с запросами к министрам и Совету министров. Из них 198 запросов было адресовано министерству внутренних дел в связи с карательной политикой, сомнительными арестами, смертными приговорами, полицейским произволом. На некоторую часть запросов министры и правительство в целом не ответили. Контроль Думы оказался в значительной мере фикцией. Но, тем не менее, открытое обсуждение острых, политических вопросов на заседаниях Думы не могло не оказывать определенного влияния на правительственную политику. Так же как и по закону от 6 августа, в Думу воспрещалось являться депутациям. А также представлять словесные и письменные заявления и просьбы.

20 февраля 1906 г. было принято новое положение о Государственной Думе, которая наделялась законодательными правами, но законопроекты, принятые Думой, подлежали утверждению в Государственном Совете и Императором. Дума рассматривала бюджет и отчет по нему, что ограничивало право императорской власти бесконтрольно распоряжаться финансами. Устанавливалось, что Дума может выступить с законодательной инициативой по всем вопросам, за исключением Основных государственных законов.

Верхней палатой российского парламента стал Государственный Совет. 20 февраля 1906 г. был издан царский Указ «О переустройстве учреждения Государственного Совета». Государственный совет состоял из членов по высочайшему назначению и равного числа членов по выборам. Члены Государственного Совета избирались на 9 лет с тем, чтобы каждые три года одна треть их выбывала, и избирались новые члены. Выборы членов Государственного Совета производились не населением, а по специальному списку дворянскими обществами, губернскими земскими собраниями, крупными промышленниками и торговцами. Несколько человек избиралось Синодом от православного духовенства, 6 членов Государственного Совета избирались от академии наук и университетов.

Председатель и вице-председатель Государственного Совета назначались императором. При Государственном Совете сохранялась государственная канцелярия. Государственный совет получил в области законодательства права, одинаковые с Думой. Он имел право законодательной инициативы, без его утверждения законопроект не передавался царю на утверждение. Но при формальном равенстве прав Государственный Совет имел приоритет относительно думы: законопроект, обсужденный в Думе и Совете, представлялся на утверждение императора председателем Государственного Совета. Реорганизация Государственного Совета, создание верхней палаты, стоявшей над Думой, существенно ограничивали права последней.

Согласно ст. 7 Основных государственных законов Российской империи Император осуществлял законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой. Законопроекты, не принятые Советом и Думой, не подлежали утверждению императора и считались отклоненными. Еще более четко это важное положение было сформулировано в ст. 86: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и воспринять силу без утверждения государя императора».

Государственный Совет и Государственная Дума по Основным государственным законам сохраняли право законодательной инициативы по всем вопросам. Кроме положений основных законов, сохраняли право запроса. Государственная Дума имела право обсуждения и утверждения бюджета, но с существенными ограничениями, введенными специальным указом от 8 марта 1906 г.: она не имела права уменьшать или изменять расходную часть бюджета по ведомствам военному и военно-морского флота, по расходам на внешние займы, по ведомствам императорского двора, по некоторым статьям, относившимся к министерству внутренних дел, и многое другое. Почти 2/3 бюджета фактически были изъяты из компетенции Думы. Дума имела право заслушивать отчеты государственного контроля по исполнению бюджета, о постройке государственных железных дорог, об учреждении акционерных компаний, если при этом требовалось изъятие из общего законодательства.

Продолжительность заседаний Думы и сроки перерывов определялись императором. Ст. 87 Основных государственных законов ограничивала законодательные права Государственной думы, предоставив право издавать чрезвычайные указы, имевшие силу законов Императору в период прекращения заседаний Думы. Эти указы должны были вноситься на обсуждение в Думу в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы. Они не могли вносить изменения ни в основные законы, ни в Положение о Думе и Государственном совете, ни в Положение о Думе и Государственном совете, ни в постановления о выборах в Государственный совет или в Думу.

Царское правительство широко использовало ст. 87 для принятия чрезвычайных указов. Примерами могут служить Указ от 19 августа 1906 г. о военно-полевых судах, Указы об увеличении штатов полиции, об изменении аграрного законодательства. В период между первой и второй сессиями Государственной думы с 8 июля 1906 г. по 20 февраля 1907 г. было издано 60 указов.

На первом этапе Великой Российской революции – становление конституционной монархии (январь 1905г.- февраль 1917 г.), не произошло создания независимой специализированной законодательной власти. Законодательный процесс по-прежнему находился во власти монарха. Несмотря на то, что по закону никакой законодательный акт не мог быть принят без одобрения Государственной думы, Император не был ограничен в законотворчестве. Избирательный закон, Положение о Государственном совете, как верхней палате парламента, положение о самой Государственной думе не давали возможности создания полноценного независимого законодательного органа власти, представляющего интересы широких слоев российского общества. Государственная дума и Государственный совет оставались собраниями представителей правящей элиты с незначительным участием представителей от рабочих и крестьян.

В феврале-марте 1917 г. правление представителей династии Романовых прекратилось. Монархическая законодательная власть была ликвидирована. Начался новый, второй этап Великой Российской революции - формирование республиканского строя в России. 27 февраля 1917 г. членами Государственной думы было принято решение о создании временного комитета во главе с председателем Думы октябристом М.В. Родзянко. В этот же день состоялось так же первое заседание Петроградского Совета рабочих депутатов. Председателем Петросовета был избран меньшевик Н.С. Чхеидзе. 2 марта по согласованию Петроградского Совета и Временного комитета Государственной думы было сформировано Временное правительство, председателем которого стал князь Г.Е. Львов.

В связи с бессистемными попытками найти выход из политического кризиса после свержения с императорского престола Николая II Временное правительство в мае 1917 г. вынуждено было упразднить должности членов Государственного совета империи по назначению. Последующие события показали всю непрочность сложившейся конструкции власти, в т.ч. и законодательной. Без Государя Императора такой «парламент» перестал быть дееспособным. Он оказался бесполезным инородным телом на политико-правовом ландшафте России. В октябре 1917 г. была распущенна не работавшая Государственная дума и аннулированы полномочия членов Государственного совета по выборам.

В начале второго этапа Великой Российской революции, формирования республиканского строя в России, по всей стране стали создаваться представительные органы непривилегированных социальных групп – Советы. Согласно приказу № 1 Петроградского Совета от 1 марта, в воинских частях прошли выборы в солдатские комитеты, которые организационно сливались с Советами рабочих депутатов, образуя в них солдатские секции.

Так в России сложилась противоречивая система управления - двоевластие, при которой, по образному выражению современников: Временному правительству принадлежала власть, а Советам сила. Эти органы, выражавшие интересы столь различных слоев населения на определенном этапе революции нуждались в поддержке друг друга, но в результате июльского политического кризиса было сформировано второе коалиционное Временное правительство во главе с эсером А.Ф. Керенским и Советы объявили новое правительство «правительством спасения революции», наделив его чрезвычайными полномочиями.

В целом в ходе второго этапа Великой Российской революции не произошло слома прежней правовой системы. Однако существенно изменились субъекты законотворчества. Временное правительство издавало свои правовые акты в развитие и дополнения Основных государственных законов и Свода законов Российской империи. Стремясь развернуть активную законодательную деятельность, для подготовки законопроектов Временное правительство постановлением от 22 марта создало Юридическое совещание. В него вошли крупнейшие юристы России, что обеспечило высокое качество юридических актов, принимавшихся правительством. В основном приглашенные для работы юристы являлись членами партии конституционных демократов. Среди юристов России партия кадетов была настолько популярна, что ее называли юридической партией. Совещание должно было разработать проблемы публичного права, давать предварительные юридические заключения по законодательным и иным предложениям Временного правительства. Оно рекомендовало предоставить женщинам право занимать государственные должности. Одобрило создание примирительных камер для разрешения земельных конфликтов.

Созыв в мае 1917 г. съезда крестьянских представителей, а в июне – съезда Советов рабочих и солдатских депутатов породил идею придания самому съезду полномочий органа, перед которым отвечало бы правительство. На I Всероссийском съезде Советов в июне 1917 г. меньшевики и эсеры согласились с тем, что министры-социалисты, то есть эсеры и меньшевики, народные социалисты, должны нести ответственность перед рабочим съездом Советов. Но большевики потребовали образования правительства из среды съезда, следовательно, передачи власти Советам. Это исключало бы участие в правительстве кадетов. Эсеро-меньшевистское большинство съезда отклонило предложение большевиков.

Для разработки Конституции была создана особая комиссия, которая действовала весьма пассивно, поэтому разработанный проект не был вынесен для обсуждения и не стал законом. Такая же участь постигла проект закона об отмене социального деления общества и связанных с ним привилегий и ограничений. Под давлением Советов и Министерства Юстиции была образована комиссия для проведения «великих реформ». Для этого была создана специальная комиссия, которая так и не приступила к работе. Однако временное правительство приняло многочисленные нормативные акты по второстепенным вопросам, а проведение кардинальных преобразований российского законодательства было отложено до созыва Учредительного собрания.

В нормотворчестве этого периода позитивной оценки заслуживают Правила об охране лесов и об использовании вод.

1 сентября 1917 г. Россия была провозглашена республикой, и в начале осени предпринимались попытки сознания республиканского органа власти. Законодательным органом власти должен был стать Временный Совет Республики (предпарламент), созданный в ходе работы Демократического совещания, призванного сыграть роль новой государственной власти. 7 октября 1917 года предпарламент начал работу. Однако правительство перед ним не отвечало, и Временный совет республики стал совещательным органом при правительстве. Создание такого органа власти порождало иллюзию возможного мирного развития революции. Большевики, получившие 53 мандатов из 555, при сложившимся соотношении сил в предпарламенте саботировали его работу. Причем, лидер большевиков В. И. Ленин считал, что Россия должна быть не парламентской республикой, а республикой Советов.

Активное законотворчество началось в начале третьего этапа Великой Российской революции, этапа становления советской государственности.

Важную роль в становлении советского государственной власти и советского права сыграл II Всероссийский съезд рабочих и солдатских депутатов, начавший свою работу в 22 ч 40 мин 25 октября 1917 г., который носил учредительный характер. На нем в законодательном порядке была закреплена Советская власть в России и намечена программа первоочередных мероприятий  Советского государства.

В это время в стране существовало две системы Советов: Советы рабочих и солдатских депутатов и Советы крестьянских депутатов. Некоторые исследователи считают, что съезд неправомочен был решать вопросы за всю страну, так как на нем не было представлено крестьянство. Другие ученые, например Р.С. Мулукаев, им возражают, утверждая, что крестьяне были представлены на съезде через представителей 19 крестьянских Советов, 119 объединенных Советов и что солдаты в советах рабочих и солдатских депутатов были в основном крестьяне. Почти все окраины бывшей Российской империи прислали своих делегатов на съезд: Украина – 100, Прибалтика – 26, Белоруссия – 15, Закавказье – 12. северный Кавказ – 9, средняя Азия – 5, от Бесарабии было 3 делегата.

В первом же документе, принятом съезд - обращении к «рабочим, солдатским и крестьянам» - говорилось, что съезд берет власть в свои руки, что временное правительство низложено, и большинство его членов уже арестовано. Были приняты важнейшие законодательные акты: декреты «О мире» и «О земле». Кроме того, съезд постановил, что власть на местах переходит к Советам рабочих и крестьянских депутатов. Был обещан своевременный созыв Учредительного собрания.

П Всероссийский съезд Советов избрал Всероссийский Центральный комитет – высший орган власти в период между съездами, в составе 101 человека. Первым председателем ВЦИК был избран большевик Л.Б. Каменев, а 8 ноября 1917 г. его на этом посту заменил большевик Я.М. Свердлов.

Съезд Советов и ВЦИК должны были сосредоточить в себе в основном законодательную власть. В состав первого ВЦИК вошли представители партии большевиков (62), левых эсеров (29), и 10 представителей от умеренных социалистов. Политическая система в России формировалась как многопартийная. Однако после событий 6 июля 1918 г., когда левые эсеры вышли из состава ВЦИК на долгие десятилетия в советском государстве установилась однопартийная политическая система.

При ВЦИК были созданы отделы: агитационный, иногородний, казачий, по местному самоуправлению, экономический, по созыву Учредительного собрания и др. Рабочим органом ВЦИК являлся его Президиум, который готовил материалы для заседаний ВЦИК. В дальнейшем состав ВЦИК пополнялся. Вечером 15 ноября 1917 г. произошло слияние ВЦИК, избранного II Всероссийским съездом рабочих и солдатских депутатов, с исполнительным комитетом (108 человек), избранным на чрезвычайном Всероссийском крестьянском съезде. Объединенное заседание ЦИК и Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов единогласно подтвердило законы о земле, о мире, принятые II всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов, и закон о рабочем контроле, принятый ВЦИК.

Начало третьего этапа Великой Российской революции (формирования советской государственности), ознаменовалось попыткой реализовать, задачу создания высшего органа власти – Учредительного собрания, выдвигаемую еще на втором этапе революции, этапе формирования республиканского строя в России.

27 октября 1917 г. ВЦИК на своем первом заседании постановил провести выборы в учредительное собрание в назначенный ранее срок, а именно 12 ноября 1917 г. Выборы состоялись в назначенный срок по спискам, составленным еще до октябрьских революционных событий. В них, в частности, левые и правые эсеры шли одним списком как эсеры, хотя к моменту выборов это были уже две партии с разными политическими предпочтениями В списке в основном были представлены правые эсеры.

По разным данным в голосовании участвовало 40-50 млн. избирателей. Было выбрано 715 депутатов, по другим данным – 703. 20 декабря 1917 г. СНК постановил созвать Учредительное собрание 5 января 1918 г. Такое же решение принял 22 декабря 1917 г. ВЦИК. Накануне созыва Учредительного собрания 3 января 1918 г. ВЦИК принял постановление «О признании контрреволюционным действием всех попыток присвоить себе функции государственной власти», где говорилось, что вся власть принадлежит Советам и советским учреждениям и поэтому никакая попытка присвоить функции государственной власти будет рассматриваться как контрреволюционное действие и будет подавляться вплоть до применения вооруженной силы.

Учредительное собрание начало свою работу 5 января 1918 г. в Петрограде в Таврическом дворце. По некоторым данным, присутствовало около 410 депутатов. Председателем учредительного собрания был избран правый эсер В.М. Чернов, за которого проголосовало 244 депутата, а за левую эсерку М.А. Спиридонову – 153 человека. Я.М. Свердлов зачитал «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа» и предложил собранию принять ее, то есть признать Советскую власть и ее важнейшие декреты: «О мире», «О земле» и т.д. Левый эсер Штейнберг также призвал собрание принять декларацию и передать власть Советам. Учредительное собрание этого не сделало. Была утверждена эсеровская повестка большинством в 237 голосов против 146. После этого большевики покинули собрание. Вскоре это сделали и левые эсеры. Перед уходом левых эсеров собрание приняло постановление о том, что верховная власть в стране принадлежит ему и что СНК должен подчиниться собранию. В пятом часу командовавший охраной анархист матрос А.Г. Железняков предложил В.М. Чернову прекратить работу собрания. 6 января 1918 года в 04:40 утра Учредительное собрание прекратило свою деятельность.

6 января 1918 г. ВЦИК принял декрет «О роспуске Учредительного собрания», в котором отмечалось, что ушедшие с собрания большевики и левые эсеры составляют громадное большинство в Советах и пользуются доверием рабочих и крестьян. Поэтому ВЦИК постановил, что учредительное собрание распускается.

Вскоре после роспуска Учредительного собрания 10 января 1918 г. собрался III Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов, на котором присутствовало 710 делегатов, из которых 434 были большевики, много было сочувствующих большевикам. Эти съезды объединились и, таким образом, в стране образовался единый центральный высший орган власти. Съезд одобрил роспуск Учредительного собрания и постановил устранить во всех новых изданиях нормативных актов ссылки на Учредительное собрание.

Съезд также решил снять в наименовании правительства слово: «временное». На съезде была принята «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа». Другим важным актом, принятым съездом, было резолюция «О федеральных учреждениях Российской республики», согласно которой Российская Социалистическая Советская республика учреждалась на основе добровольного союза народов России как федерация советских республик этих народов. В п. 7 данного документа Съезд поручил ВЦИК разработку основных положений Конституции Российской Федеративной республики для внесения их на следующий съезд Советов. Съезд также принял закон «о социализации земли», основанный на декрете II Всероссийского съезда «о земле». На съезде был избран ВЦИК в количестве 306 членов, среди которых было 160 большевиков, 125 левых эсеров и представители других левых партий.

Таким образом, важнейшими составляющими государственной власти в рамках современной цивилизации являются законодательная, исполнительная и судебная ветви власти. Соотносятся эти ветви власти на основе принципа разделения властей.

В практике государственного строительства российского государство ветви власти и принцип их разделения воплотились в своеобразные специфические формы. Первый шаг в этом направлении был сделан в ходе Великой Российской революции на этапе становления конституционной монархии.

Свержение монархии приводит к распаду всей единой централизованной системы политической власти, к созданию многообразных представительно-законодательных органов по всей стране. Многочисленные Советы рабочих, солдат, матросов, крестьян стали реализовывать свою власть в виде созыва Всероссийского съезда советов. В ходе работы I, II, III Съездов создается единая многоуровневая система Советов, создается верховная законодательная власть. Движущей силой этого процесса являлась партия большевиков, создавшая новое правительство в октябре 1917 года. Являясь сплоченной военизированной и относительно популярной политической силой в российском обществе, большевики сумели распустить Учредительное собрание и установить свое господство в Советах. Они поддержали принцип неразделенности властей и господства законодательной представительной власти над судебной и исполнительной властями.

2. Эволюция законодательной власти Советов.

Формирование и совершенствование законодательной власти в Российской Федерации

В Советском государстве принцип разделения властей отвергался. Единая государственная власть понималась как власть Советов, и это преподносилось в качестве высочайшего достижения советского правоведения и советской государственной системы. Однако, в силу необходимости специализации государственной деятельности удалось формально возвысить законодательную власть в лице Съездов, Советов, Президиума Верховного Совета над другими органами власти, наподобие парламентских республик западной Европы.

Отрицая разделение властей, советской юридическая наука обычно выделяла три ветви власти: административную, представительную и контрольную. Причем административная власть формировалась государственными органами управления производством, распределением, потреблением, учетом, обороной и безопасностью страны, а также правоприменяющими органами. Представительная власть образовалась Советами народных депутатов и их органами управления. Контрольная власть формировалась государственными органами, в функции которых входили законоохранительная и нормоохранительная деятельность (прокуратура, народные суды, Государственный арбитраж, Комитет народного контроля и другие аналогичные общегосударственные контрольные институты), а также структурные подразделения министерств и ведомств, осуществляющих надзор за соблюдением норм и правил (санитарно-эпидемиологические станции Минздрава, охотинспекции и др.).

Кроме того, реально в дополнении к названным трем ветвям власти в советском государстве существовала и четвертая власть – политическая. Ее носителем являлась коммунистическая партия, которая была элементом общей структуры власти.

Сопоставление классической триады ветвей власти с изысканиями советской юриспруденции позволяет, с большой долей допустимости, видеть значительные элементы, составляющие законодательную власть во власти представительной, исполнительной власти в административной, судебной в контрольной.

Развитие органов власти, их функций нашли отражение в советских Конституциях, в которых фиксировалась, например, все возрастающая роль политической власти в лице ВКП (б) - КПСС в государственном управлении. Так, в Конституции СССР 1936 г. об этом свидетельствовала 126 ст, а, в Основном законе СССР 1977 г. ст. 6. Отмена руководящей и направляющей роли КПСС в политической системе советского общества произошла в 1990 г.

Высшим органом власти в РСФСР по Конституции РСФСР 1918 г. являлся Всероссийский съезд Советов, а в период между съездами – ВЦИК. ВЦИК образовывал Совет народных комиссаров для общего управления страной. Конституция определила компетенцию этих органов, они наделялись законодательными полномочиями.

В Конституции СССР 1924 г. Верховным органом власти СССР являлся съезд Советов СССР. Он избирался от Советов городов из расчета 1 депутат на 25 тыс. избирателей и от губернских съездов Советов из расчета 1 депутат на 125 тыс. жителей. В республиках, где не было губернского деления, делегаты избирались на съездах Советов этих республик. Конституция СССР предусматривала как очередные съезды Советов СССР, созываемые ЦИК один раз в год, так и чрезвычайные, созываемые ЦИК СССР, или по требованию Союзного Совета, Совета Национальностей, или по требованию двух союзных республик.

Съезд Советов СССР не был постоянно действующим органом власти. В период между съездами высшим органом власти являлся ЦИК СССР, состоявший из двух равноправных палат: Союзного Совета и Совета национальностей.

Союзный Совет избирался съездом Советов СССР из представителей союзных республик пропорционально населению каждой, в количестве 414 человек. Совет национальностей образовывался из представителей союзных и автономных республик – по 5 от каждой республики и по одному представителю от автономных областей – и утверждался съездом Советов СССР. Такое утверждение уравнивало Совет Национальностей в правах с Союзным Советом и придавало им обоим должный авторитет и властные полномочия непосредственно из рук самого съезда Советов СССР. Конституция не устанавливала количественного состава Совета Национальностей. Образованный II съездом Советов СССР Совет Национальностей состоял из 100 человек. Союзный Совет и Совет Национальностей для руководства своей работой избирали президиум.

Законопроекты, рассмотренные ЦИК СССР, получали силу закона лишь при условии их одобрения, как Союзным Советом, так и Советом Национальностей. ЦИК СССР избирал по числу союзных республик четырех председателей из состава своего Президиума, что также подчеркивало равноправие союзных республик. ЦИК СССР не являлся постоянно действующим органом, созывался на сессии Президиумом ЦИК три раза в год. Могли созываться и чрезвычайные сессии по постановлению Президиума ЦИК СССР, по требованию Президиумов Союзного Совета и Совета Национальностей, а также ЦИК одной из союзных республик.

В период между сессиями ЦИК СССР, высшим  законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти СССР являлся Президиум ЦИК СССР, избираемый на совместном заседании Союзного Совета и Совета Национальностей в количестве 21 человека, включая и Президиумы обоих Советов, что еще раз подчеркивало равноправие палат, несмотря на их различный количественный состав. Происходило раздельное голосование палат при выборе Президиума. Данное положение Конституции СССР было принято II съездом Советов СССР.

Президиум ВЦИК по Конституции РСФСР 1925 г. в период между сессиями ВЦИК являлся высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом власти РСФСР избираемым ВЦИК. По его инициативе могли быть созваны чрезвычайные сессии ВЦИК. Президиум ВЦИК имел право приостанавливать и отменять постановления СНК. Перед ним были ответственны народные комиссары. В случае несогласия коллегии с решением народного комиссара она могла обжаловать их в Президиум ВЦИК. Это же право принадлежало и отдельным членам коллегии. Президиум ВЦИК имел право отменять распоряжения Народных комиссариатов.

По Конституции СССР 1936 г. высшим органом государственной власти в СССР являлся Верховный Совет СССР, избиравшийся на 4 года. Выборы производились избирателями на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Все граждане СССР, достигшие 18 лет, независимо от расовой и национальной принадлежности, вероисповедания, образовательного ценза, оседлости, социального происхождения, имущественного положения и прошлой деятельности, имели право участвовать в выборах депутатов и быть избранными, за исключением умалишенных и лиц, осужденных судом с лишением избирательных прав.

Законодательную власть в СССР осуществлял Верховный Совет СССР. Верховный Совет СССР состоял из двух палат: Совета Союза и Совета Национальностей, которым в одинаковой мере принадлежала законодательная инициатива. Сессии Совета Союза и Совета Национальностей начинались и заканчивались одновременно. Законы считались утвержденными, если были они приняты обеими палатами простым большинством голосов. Законы публиковались на языках союзных республик. Совет Союза избирался гражданами СССР по норме – 1 депутат на 300 тыс. населения. Совет Национальностей избирался гражданами СССР по союзным и автономным республикам, автономным областям и национальным округам по форме: от каждой союзной республики – по 25 депутатов, от автономной республики – по 11 депутатов, от автономной области – по 5 депутатов и от национального округа – по 1 депутату. Совет Союза и Совет Национальностей избирали мандатные комиссии, которые проверяли полномочия депутатов каждой палаты.

Верховный Совет СССР мог назначить, когда сочтет нужным, следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу, причем все учреждения и должностные лица обязаны были выполнять требования этих комиссий и представлять им необходимые материалы и документы.

Высшим органом власти Союза ССР в период между сессиями Верховного Совета СССР является подотчетный ему Президиум Верховного Совета СССР, избиравшийся на совместном заседании обеих палат, компетенция которого была определена в Конституции СССР. Согласно ст. 49 Конституции Президиум Верховного Совета СССР, давал толкование действовавших законов СССР, издавал указы, распускал Верховный Совет СССР при отсутствии согласованного решения двух его палат и назначил новые выборы, производил всенародный опрос (референдум) по своей инициативе или по требованию одной из союзных республик в случае их несоответствия закону, в период между сессиями Верховного Совета СССР освобождал от должности и назначал отдельных народных комиссаров СССР по представлению председателя СНК СССР с последующим внесением на утверждение Верховного Совета СССР, награждал орденами и присваивал почетные звания СССР, осуществлял право помилования, назначал и сменял высшие командование Вооруженных Сил СССР, в период между сессиями Верховного Совета СССР объявлял состояние войны в случае военного нападения на СССР или в случае необходимости выполнения международных договорных обязательств по взаимной обороне от агрессии, объявлял общую и частичную мобилизацию, ратифицировал международные договоры, назначал и отзывал полномочных представителей СССР в иностранных государствах, принимал верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей иностранных государств.

Конституция СССР 1936 г. не предусматривала порядка осуществления государственной власти в период чрезвычайных положений и в условиях военного времени, не была закреплена структура таких органов. Поэтому с начала Великой Отечественной войны 30 июня 1941 г. был образован Государственный комитет обороны (ГКО) во главе с Председателем СНК, Генеральным секретарем ЦК ВКП (б) И.В. Сталиным. В состав ГКО вошли также Молотов, Булганин, Ворошилов, Маленков. Несколько позже в него были введены Булганин, Вознесенский, Микоян. ГКО в годы войны осуществлял всю полноту государственной власти, в т.ч. и законодательной. Государственный комитет обороны принимал постановления, которые обладали высшей юридической силой, присущие законам СССР.

ГКО осуществлял интенсивную нормотворческую деятельность. Им было издано более 10 тыс. постановлений. Так, 17 сентября 1941 г. ГКО издал постановление «О всеобщем обязательном обучении военному делу граждан СССР», по которому с 1 октября 1941 г. вводилось обязательное военное обучение граждан СССР мужского пола в возрасте от 16 до 50 лет. Было установлено, что обязательное военное обучение должно осуществляться вневойсковым порядком без отрыва лиц, привлеченных к прохождению военного обучения, от работы на фабриках, заводах, в совхозах, колхозах, учреждениях. Время занятий не должно было мешать нормальному ходу работы предприятий и учреждений. Организация этого обучения была возложена на Наркомат обороны и его органы на местах.

Во время Великой Отечественной войны 1941-1945 гг. выборы в Советы не проводились. Верховный Совет СССР в первые послевоенные годы собирался чаще, чем во время войны, но реже, чем это было предусмотрено Конституцией (2 раза в год).

За период с 1946 г. по 1954 г. Верховный Совет СССР созывался лишь 9 раз. Недостаточно широк был круг вопросов, рассматриваемых Верховным Советом СССР. По существу, он сводился к внесению изменений в Конституцию, утверждению народно-хозяйственных планов, государственного бюджета, указов Президиума Верховного Совета. За это время им было обсуждено 37 вопросов, причем на 5 сессиях рассматривались только государственные бюджеты за соответствующий год и указы Президиума Верховного Совета СССР.

25 февраля 1947 г. Совет Национальностей Верховного Совета СССР утвердил Положение о комиссии законодательных предположений Совета Национальностей. В тот же день аналогичное положение утвердил Совет Союза. Эти комиссии имели своей задачей предварительное рассмотрение и подготовку законопроектов, вносившихся на утверждение Верховного Совета СССР. Комиссии наделялись правом законодательной инициативы и созывались по мере необходимости, но не реже 1 раза в 3 месяца.

В марте 1946 г. количественный состав Президиума Верховного Совета СССР был сокращен на 9 человек (из прежних 42) с целью превращения его в более оперативный орган. В феврале 1947 г. была несколько расширена компетенция Президиума Верховного Совета СССР. К его ведению было отнесено денонсирование международных договоров СССР, установление почетных званий СССР, воинских званий, дипломатических рангов и иных специальных званий. В резолюции Президиума Верховного Совета СССР от 6 августа 1951 г. отмечалось, что он объединяет работу Совета Союза и Совета Национальностей.

В феврале 1957 г. была создана Экономическая комиссия Совета Национальностей Верховного Совета СССР. На комиссию были возложены подготовка для Совета Национальностей предложений по вопросам хозяйственного и социально-культурного строительства в союзных республиках, предварительное рассмотрение запросов союзных республик о проведении тех или иных мероприятий в области хозяйственного строительства, а также в области народного просвещения, здравоохранения и т.д. Экономическая комиссия готовила также заключения для Совета Национальностей о соответствии народно-хозяйственных планов, вносимых на утверждение Верховного Совета СССР, задачам экономического развития союзных республик.

В 1966 г. была изменена организационная структура палат Верховного Совета СССР – Совета Союза и Совета Национальностей. Если раньше в первой из них было 4 постоянные комиссии, а во второй – 5, то теперь в каждой из палат создавалось по 10 постоянных комиссий, затем к ним добавилось еще по 6 комиссий. Таким образом, и в той и в другой палате функционировало по 16 постоянных комиссий (мандатная, законодательных предложений, планово-бюджетная, по промышленности, по транспорту и связи, по сельскому хозяйству, по науке и технике и др.).

Конституция СССР 1977 г. установила новое название Советов – Советы народных депутатов. Такое название отражало тот факт, что советское государство именовалось государством всего народа, общенародным государством. Советы народных депутатов составляли его политическую основу.  Срок полномочий Верховного Совета СССР был увеличен с 4 до 5 лет, а местных Советов – с 2 до 2,5 лет. Основным Законом СССР устанавливалась равное число депутатов в палатах Верховного Совета СССР – Совете Союза и Совета Национальностей – по 750 человек.

Конституция СССР 1977 г. расширяла круг полномочий Верховного Совета СССР. Она предусмотрела проведение регулярных отчетов Совета Министров СССР перед Верховным Советом СССР. Депутаты Верховного Совета СССР получили право запроса к руководителям всех органов, образуемых высшим представительным учреждением, - председателю Совета Министров СССР, министрам, к председателю Комитета народного контроля СССР, председателю Верховного суда СССР, Генеральному прокурору СССР.

Верховный Совет СССР законом от 19 апреля 1979 г. утвердил Положение о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета Национальностей, в котором определялись порядок их образования, компетенция, права и обязанности. Конституция СССР 1977 г. расширила права местных Советов, которые могли координировать и контролировать деятельность расположенных на их территории предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, обслуживания населения, соблюдения законодательства.

Верховным Советом СССР 1 декабря 1988 г. были внесены изменения в Конституцию, которыми вводилась двухуровневая система высших представительных органов власти. Такая двухуровневая структура представительных органов власти в лице Съезда народных депутатов и Верховного Совета должна была совмещать достоинства профессиональной законодательной деятельности парламента с широким участием в формировании политики представителей населения, не порывающих со своей средой, то есть реально представляющих повседневные нужды широких слоев граждан страны. Съезд народных депутатов СССР становиться высшим органом государственной власти в стране. Этот орган наделялся полнотой власти, имея право принять к рассмотрению любой вопрос.

Съезд состоял из 2250 депутатов, третья часть из которых (750 человек) избиралась по территориальным округам с приблизительно одинаковым количеством избирателей, другая треть избирались по национально-территориальным округам с нормой представительства: 32 депутата от союзной республики, 11 депутатов от автономной республики, 5 депутатов от автономной области и 1 депутат от автономного округа, а третья часть (750 депутатов) избиралась от общественных организаций на их высших форумах. При этом 100 мест выделялось для представителей от КПСС, профсоюзов и кооперативных организаций, по 75 – для депутатов от ВЛКСМ, организаций женщин, ветеранов, объединений, имеющих общесоюзные структуры, среди которых, например, были представлены Общество борьбы за трезвость, Общество филателистов и многие другие. Первый Съезд народных депутатов СССР проходил с 25 мая по 9 июня 1989 г. Всего созывалось 5 Съездов народных депутатов СССР – последний состоялся 3-5 сентября 1991 г.

В соответствии с изменениями в Конституции Верховный Совет СССР потерял роль органа, олицетворяющего полновластие Советов. Теперь он становится постоянно действующим высшим законодательным, распорядительным  и контролирующим органом власти в стране. В этой связи ему передается ряд полномочий, ранее принадлежавших Президиуму Верховного Совета СССР и Совету Министров СССР, что значительно увеличивает роль представительных органов в реальном осуществлении власти в стране. Верховный Совет по-прежнему состоял из двух равноправных палат, сохранивших прежние названия и выбиравшихся Съездами народных депутатов. Палаты имели одинаковую численность – по 271 депутату каждая (всего 542 делегата). Палаты избирались на съезде по определенным правилам. Совет Национальностей избирался от депутатов, избранных на съезд от национально-территориальных округов и от общественных организаций, по норме: 11 депутатов от союзной республики, 4 депутата – от автономной республики, 2 депутата – от автономной области и 1 депутат – от автономного округа. Верховный Совет созывался два раза в год на сессии протяженностью 3-4 месяца.

Реформирование государственного механизма Российской Федерации начинается с принятия 27 октября 1989 г. Верховным Советом РСФСР Закона об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР и Закона о выборах. Эти акты во многом отражали перемены, произошедшие в Союзе ССР. Изменения Конституции предусматривали введение двухуровневой системы представительных органов власти в центре, учитывающих федеративное построение Российской Федерации, - Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР.

Особенность законодательной власти Советов заключалось в том, что верховную законодательную силу фактически приобрело нормотворчество РКП (б) – ВКП (б) - КПСС. В ходе эволюции законодательной власти Советов большевикам удалось установить политическую диктатуру своей партии. Официально создавалась иллюзия подлинной народной власти рабочих и крестьян (трудящихся), а не элиты партийно-государственной бюрократии. Советские Конституции содержат нормы права, утверждающие выборный процесс создания законодательных органов власти, нормы права, регулирующие процедуру принятия законов, положения о структуре законодательных органов. Однако все изменения носят лишь номинальный характер. Декларируется всеобщее избирательное право, меняются название верховного законодательного органа, его структура, возраст избирателей и избираемых, но в стране по-прежнему нет независимого представительного законодательного органа власти. Ст. 126 Конституции СССР 1936 г., ст. 6 Конституции СССР 1977 г. прямо провозглашают политическое верховенство Партии над всеми остальными государственными органами власти, и в том числе над законодательной властью. Отмена конституционного положения о руководящей и направляющей роли КПСС в 1990 г. приводит к кратковременному возрождению советской власти. Но искусственность и противоречивость этой конструкции стала очевидной в период конституционного кризиса 1993 г.

Фактически принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную был провозглашен в Декларации о государственном суверенитете РСФСР в 1991 г., а затем в Конституции РФ 1993 г. Кроме того, в современной государственной власти выделяется «четвертая ветвь власти» - средства массовой информации. Известные отечественные ученые-юристы, например, В.Е. Чиркин, Ю.И. Скуратов наряду с указанными ветвями власти ведут речь о контрольной, прокурорской, следственной, избирательной, финансовой и других ветвях власти в современном государстве.

По Конституции 1993 г. представительным и законодательным органом Российской Федерации является Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации. Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Государственная Дума состоит из 450 депутатов.

Государственная Дума в соответствии с первой редакцией Конституции 1993 г. избиралась сроком на четыре года. Но осенью 2008 г. были приняты поправки к конституции, вступившие в силу с января 2009 г. Согласно этим поправкам срок полномочий созыва Государственной Думы составляет 6 лет. Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральными законами.

Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, не может находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания.

Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми. В случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытые заседания. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств.

Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей. Государственная Дума избирает из своего состава Председателя Государственной Думы и его заместителей. Председатель Совета Федерации и его заместители, Председатель Государственной Думы и его заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.

Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату.

К ведению Совета Федерации относятся: утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации, утверждение указов Президента Российской Федерации о введении военного положения или о введении чрезвычайного положения, решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, назначение выборов Президента Российской Федерации, отрешение Президента Российской Федерации от должности, назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

К ведению Государственной Думы относятся: дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации, решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации, назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации,  Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом, объявление амнистии, выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Законопроекты вносятся в Государственную Думу. Законопроекты о налогах, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; е) войны и мира.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.

Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию.

Государственная Дума не может быть распущена Президентом в течение года после ее избрания. Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации. Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации.

После принятия на референдуме новой Конституции впервые в истории России было закреплено положение о независимой представительной законодательной власти, которая формируется волеизъявлением граждан на всеобщих равных прямых выборах при тайной подаче голосов. Законодательный процесс осуществляется двумя палатами парламента и завершается подписанием законопроекта Президентом.

Таким образом, заявленная большевиками доктрина о постепенном отмирании государства и бессмысленности разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную так и не реализовалась. Государство сохранилось, а разделение властей лишь официально трансформировалось в конструкцию власти, в которой законодательная ветвь занимает доминирующее положение. Законодательная власть формально стала представительной, коллегиальной. В действительности же нормотворческая деятельность стала прерогативой высших партийных органов ВКП (б) - КПСС, а Съезд Советов, Верховный Совет, Президиум Верховного Совета как высшие органы власти лишь оформляли в законах созданные партией нормы права.

В период Великой Отечественной войны значение верховного Совета уменьшается, а после войны в это орган власти созывается даже реже, чем необходимо было по Конституции.

Для приближения законодательной власти к принципам народной демократии в период Перестройки создается Съезд народных депутатов, выбираемых на альтернативной основе всеобщим тайным равным голосованием. Но полной демократичности процедур так и не достигли. Сохранялись партийный контроль и господство партии в общественно-политической жизни. Осуществлялся утопический поиск совершенной модели социализма. Все это накладывало определенный отпечаток за содержании законотворческой деятельности.

С принятием новой Конституции 1993 г. утвердился принцип разделения властей по сферам государственной деятельности на законодательную, исполнительную и судебную власть. Законодательная власть представлена Федеральным Собранием, состоящим из Государственной Думы и Совета Федерации. Однако, в исключительных случаях указы, имеющие силу закона, может принимать Президент России.

Вопросы для закрепления материала лекции:

1. Как ограничивались права Государственной Думы по законам, принятым в августе 1905 г.?

2. Каков порядок формирования Государственного Совета по Указу от 20 февраля 1906 г.?

3. Кто был представлен на II Всероссийском съезде Советов?

4. Каковы результаты работы Учредительного собрания?

5. Кто являлся высшим органом власти СССР в период между Съездами Советов по Конституции СССР 1924 г.?

6. Как назывался орган законодательной власти по Конституции 1936 г.?

7. Как часто созывался Верховный совет СССР в годы Велико Отечественной войны?

8. Как изменился порядок формирования Верховного Совета СССР в 1989 г.?

9. Из каких палат состоял Верховный Совет СССР?

10. В чем различие статуса Государственной Думы и Совета Федерации?

Лекция 2 (т. 13)

Совершенствование Исполнительной власти в России:

система и структура органов, прав и обязанностей

в конце XIX – начале XXI вв.

Цель лекции: формирование знаний об особенностях эволюции отечественной системы исполнительной власти, ее административной структуре, порядке создания, о нормоприменении в конце XIX – начале XXI вв.

План

Преобразование органов исполнительной власти в годы Великой Российской революции.

2. Исполнительная власть в СССР условиях становления, утверждения и кризиса советского тоталитарного политического режима.

3. Развитие органов охраны общественного порядка и Вооруженных Сил в СССР.

4. Совершенствование системы органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Основные понятия: Император, Комитет министров, Министерство внутренних дел, Совет министров, Особых совещаниях, Временный комитет Государственной Думы, Временное правительство, Департамент полиции, Главный экономический комитет и экономический совет, Военно-революционный комитет, Совет Народных Комиссаров, Высший Совет народного хозяйства при СНК, Совет обороны, государственное политическое управление, Совет Труда и Обороны, Государственный банк, Академия наук СССР, Народный комиссариат юстиции СССР, Ставка Верховного Главнокомандования, Главное управление тыла Красной Армии, Центральный штаб партизанского движения, Совет народного хозяйства, Комитета государственной безопасности при Совете Министров СССР, Министерство охраны общественного порядка СССР, Президент СССР, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, федеральное министерство, федеральная служба, федеральное агентство.

1. Преобразование органов исполнительной власти

в годы Великой Российской революции

Исполнительная власть выступает одним из видов самостоятельной и специализированной публичной власти в государстве, представляющей собой совокупность полномочий по управлению государственными делами. Исполнительная власть - это система государственных органов, осуществляющих такие полномочия. Основное назначение исполнительной власти заключается в организации практического исполнения законов государства в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение общественных интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права. Система органов исполнительной власти осуществляет исполнительно - распорядительную деятельность.

Исполнительная власть как система состоит из административных органов, которые наделены административной правосубъектностью, то есть они способны иметь и осуществлять непосредственно или через своих представителей юридические права и обязанности, то есть выступать субъектом правоотношений на основе норм и институтов административного и других отраслей права.

Исполнительная деятельность органов государственного управления проявляется в том, что они выступают как непосредственные исполнители требований, содержащихся в актах органов государственной власти и вышестоящих органов государственного управления.

Распорядительная деятельность этих органов выражается в том, что они принимают меры и обеспечивают путем издания своих собственных актов (распоряжений) выполнение подчиненными им органами и организациями данных требований. Всю свою деятельность органы государственного управления должны осуществлять на основе законов и во исполнение законов.

Обычно исполнительными органами государственного управления являются:

- глава государства, обладающий высшей исполнительной властью (монарх, президент и т.п.)

- правительство – высшей исполнительно-распорядительный орган власти (премьер-министр, канцлер, председатель комитета министров). Министерства, ведомства формируются исходя из государственных задач.

- местные исполнительно-распорядительные органы: префектуры, исполкомы муниципалитеты, администрация государственных организаций и учреждений

В Российской империи исполнительная власть находилась в руках императора, который являл собой сосредоточие как законодательной, так и исполнительной властей. В конце XIX в. в России существовали центральная и местная системы исполнительной власти сложившиеся еще при Александре I. в начале века. Это были министерства как центральные отраслевые органы управления, Комитет министров как межведомственный совещательный орган при императоре. В течении XIX в. особых изменений в системе исполнительной власти не происходило, однако число министерств и различных ведомств увеличилось.

В связи с террористическим актом, нападением бомбометателей на императорский кортеж 1 марта 1881 г., повлекших за собой смерть императора Александра II, в том же году было принято Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия. Согласно названному Положению создавалось Особое совещание, состоявшее из товарища министра внутренних дел и четырех чиновников – по два от МВД и министерства юстиции. Последнее имело право применять административную высылку к любому лицу, признаваемое вредным для государственного порядка и общественного спокойствия. Эти события являются свидетельством нарастания в России цивилизационных противоречий и очередной попытки самодержавия «сверху» взять ситуацию под контроль. Однако ужесточение управленческих мер не привело к стабилизации положения в стране, и в начале XX в. произошел революционный взрыв.

В ходе Великой Российской революции 1905 – 1922 гг. осуществлялись значительные изменения органов исполнительной власти. Так, 19 октября 1905 г. был опубликован Указ «О мерах к укреплению единства и деятельности министерств» объединенного правительства – Совета министров. На него возлагалось направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам, как законодательства, так и высшего государственного управления. По Указу от 19 октября 1905 г. в России создавался правительственный орган во главе с председателем Совета министров (первым председателем Совета министров стал С.Ю. Витте), который получил право контролировать деятельность министерств и начальников ведомств. Министры обязаны были согласовывать с ним свою деятельность, сообщать ему безотлагательно сведения обо всех выдающихся, происходящих в государственной жизни событиях, принятых мерах и распоряжениях. Председатель Совета министров и министры назначались и увольнялись в отставку императором.

На этом, пожалуй, и заканчивались бы изменения в организации исполнительной власти на первом этапе Великой Российской революции, если бы не возникла необходимость усилить мобилизацию экономики страны в военных целях и создать новые формы управления промышленностью и финансами в условиях развязанной Мировой войны 1914 – 1918 гг., первой мировой войны XX столетия.

Со вступлением России в войну царем было утверждено Положение о полевом управлении в военное время. В нем определялся статус Ставки верховного главнокомандующего, ответственного только перед императором. На этот пост был назначен великий князь Николай Николаевич. В конце июля 1914 г. Совет министров получил чрезвычайные полномочия. Произошло расширение компетенции генерал-губернаторов и военных властей в местностях, объявленных на военном положении.

В чрезвычайных условиях военного времени в августе 1915 г. был принят закон об Особых совещаниях. Они учреждались для обсуждения мероприятий по обороне государства, по обеспечению топливом путей сообщения, государственных и общественных учреждений и предприятий, работающих для целей государственной обороны, по продовольственному делу и по перевозке топлива и продовольственных и военных грузов, по устройству беженцев.

Особое совещание по обороне возглавлял военный министр, другие совещания министры соответствующих ведомств. В состав Особого совещания по обороне входили представители министерств, председатели Государственного Совета и Государственной Думы, по 9 членов Государственного Совета и Государственной Думы, представители Всероссийских земского и городского союзов, представители Центрального военно-промышленного комитета. Особые совещания получили право осуществлять надзор за заводами, распределять государственные заказы и контролировать их выполнение, определять договорные связи предприятий, отстранять по своему усмотрению администрацию заводов от занимаемой должности, закрывать частные предприятия, подвергать их секвестру. Местными органами особых совещаний были их комиссии и уполномоченные, которые могли на местах создавать местные совещания для обсуждения вопросов, входящих в компетенцию соответствующего Особого совещания.

Кардинальные изменения органов исполнительной власти начинаются на втором этапе Великой Российской революции, в период формирования республиканского строя. После падения монархии, на роль правительственной власти претендовал Временный комитет Государственной Думы, который три дня выполнял правительственные функции. По соглашению между лидерами Временного комитета с эсеро-меньшевистским руководством Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов было образовано Временное правительство. Формально оно ни перед кем не было ответственно, но фактически ему приходилось действовать под контролем Временного комитета, совместно с которым до мая 1917 г. оно проводило заседания.

Центральный комитет партии конституционных демократов 3 марта принял решение о том, чтобы Временное правительство, в котором в то время преобладали кадеты, имело полномочия законодательного и исполнительного органа. Кроме того, Временное правительство стало выполнять функции главы государства. Степень легитимности такого правительства была не велика. Партия кадетов насчитывала не более 100 тыс. человек, имела солидное представительство в Государственной думе только благодаря царскому избирательному закону 1907 года. Это и вызвало необходимость привлечения к государственному правлению Петроградского Совета. Так возникла очень нестройная и неустойчивая конструкция власти.

Петроградский Совет связал правительство рядом обязательств и следил за их исполнением. Это были следующие условия: проведение немедленной и полной амнистии по политическим, аграрным и религиозным делам; осуществление свободы слова, собраний и других свобод, в том числе для военнослужащих; принятие немедленных мер по созыву Учредительного собрания на основе демократических выборов; замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным местному самоуправлению; введение демократических выборов органов самоуправления, отмена всех сословных, религиозных и национальных ограничений. Но при этом Временное правительство объявило о стремлении продолжать войну, потребовало от крестьян воздержаться от самовольного раздела земли, разрешило посылать войска на подавление крестьянских восстаний. Не рассматривался национальный вопрос, хотя в ряде мест настаивали на создании национально-территориальных автономий. Лишь из пяти губерний Украины была образована административная автономия. Был распущен финский сейм, требовавший автономии, в промышленности не был введен восьмичасовой рабочий день, кроме некоторых предприятий столицы. Сложилось своеобразное положение, когда в стране функционировали два правительства.

Областные, губернские городские, уездные, волостные Советы составили систему органов, претендовавших на исполнительную власть. Подконтрольное Временному комитету Государственной думы Временное правительство, его уездные и губернские комиссары, земства, городские думы и управы, местный правительственный аппарат составляли другую систему органов исполнительной власти. Эти две системы не могли быть соединены, так как представляли интересы противоположных социальных слоев общества. Система власти, которую возглавляло Временное правительство, опиралась на старый государственный аппарат, состоящий из опытных кадров, знавших науку и практику управления, имевших связи, поддержку зарубежных политических сил и отечественного капитала, обладавших материальными средствами.

Продолжали функционировать министерства иностранных и внутренних дел, военное, морское, торговли и промышленности, финансов, юстиции, путей сообщения, земледелия, народного просвещения, государственного контроля, а также созданные в связи с войной особые совещания. Образовывались и новые министерства: труда, продовольствия, почт и телеграфов, исповеданий, общественного призрения.

В марте–апреле 1917 г. были устранены все товарищи (заместители) министра внутренних дел: четыре генерал-губернатора, 27 губернаторов, вице-губернаторы, градоначальники, их помощники. Из 14 центральных учреждений Министерства внутренних дел осталось только четыре. Были ликвидированы должности земских начальников, распущен Штаб отдельного корпуса жандармов, ликвидировано Главное управление по делам печати. Департамент полиции в конечном итоге был преобразован в Главное управление по делам милиции.

С учетом интересов обороны правительство усиливало государственное вмешательство в частную экономику. Это проявлялось в установлении монополии государства над особо важными отраслями производства, в государственных инвестициях в частную промышленность, в предоставлении займов и заказов промышленникам. О планомерном проведении государственного и общественного контроля над производством, транспортом, распределением продуктов правительство объявило 6 мая, но успехов добилось только в слабо развитых отраслях. Аппаратом государственного регулирования экономики стали государственные органы, действовавшие совместно с общественными организациями или аппаратом русских монополий. Это Главный экономический комитет и экономический совет.

Созыв в мае 1917 г. съезда крестьянских представителей, а в июне – съезда Советов рабочих и солдатских депутатов породил идею придания самому съезду полномочий органа, перед которым отвечало бы правительство. На I Всероссийском съезде Советов в июне 1917 г. меньшевики и эсеры согласились с тем, что министры-социалисты, то есть эсеры и меньшевики, народные социалисты, должны нести ответственность перед рабочим съездом Советов. Но большевики потребовали образования правительства из среды съезда, следовательно, передачи власти Советам. Это исключало бы участие в правительстве кадетов. Эсеро-меньшевистское большинство съезда отклонило предложение большевиков.

Решение, принятое 5 июля на совместном заседании бюро ЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов и исполкома Всероссийского совета крестьянских депутатов об ответственности перед Советами всего правительства в целом, стало одной из причин выхода из правительства кадетов и правительственного кризиса. В июле 1917 г. двоевластие закончилось.

Временное правительство постепенно освобождалось от опеки Временного комитета Государственной думы и усиливало натиск на Советы. К концу лета оно становиться откровенно бонапартистским, так как лавировало между двумя борющимися политическими силами.

Правительственные кризисы в июле, а затем и в августе 1917 г. способствовали усилению личной власти А.Ф. Керенского. После военного мятежа для управления страной была создана внепартийная Директория, или «Совет пяти», во главе с Керенским, просуществовавшая с 1 по 24 сентября 1917 г. Директория пыталась противостоять требованиям ЦК РСДРП (б) от 31 августа о передаче власти Советам. Только 24 сентября Керенский сформировал правительство с участием кадетов. Однако политический кризис обострялся.

25 октября 1917 г. в 10 утра Военно-революционный комитет (ВРК) при Петроградском Совете рабочих и солдатских депутатов в обращении «К гражданам России» провозгласил: «временное правительство низложено. Государственная власть перешла в руки органа Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов Военно-революционного комитета, стоящего во главе Петроградского пролетариата». Эти события положили начало третьему этапу Великой Российской революции – этапу становления советской государственности (октябрь 1917 г. – 1922 г.), который проходил в тяжелейших условиях гражданской войны и иностранной военной интервенции, что наложило особый отпечаток на формирование советского государства, исполнительных органов советской власти.

В это время складывались практические подходы и теоретические представления о ветвях власти в советской юриспруденции, которая выделяла, как отмечалось выше, представительную, административную, контрольную и политическую ветви власти. Именно административная власть советского государства, формировавшаяся государственными органами управления производством, распределением, потреблением, учетом, обороной и безопасностью страны, а также правоприменяющими органами, может быть сопоставима с исполнительной властью классической триады разделения властей.

Главным административным органом, вобравшим в себя широчайшие компетенции, в том числе и функции исполнительной власти, был Военно-революционный комитет при Петроградском Совете рабочих и солдатских депутатов.

Петроградский ВРК являлся высшим органом власти в стране с 10 часов утра 25 октября 1917 г. и до принятия II Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов воззвания «Рабочим, солдатам и крестьянам» в 5 часов утра 26 октября 1917 г., где говорилось о том, что съезд берет власть в свои руки. Фактически же ВРК был им значительно дольше, постепенно утрачивая эти полномочия с открытием II Всероссийского съезда Советов рабочих и солдатских депутатов, с образованием ВЦИК и СНК, с созданием отделов ВЦИК и аппарата наркоматов.

ВРК обладал реальной силой, опираясь на отряды Красной гвардии, верные большевикам армейские части, матросов флота, на районные и Петроградский Советы рабочих и солдатских депутатов, на Советы и местные военно-революционные комитеты.

Военно-революционный комитет был создан по инициативе ЦК большевистской партии 12 октября 1917 г. при Петроградском Совете рабочих и солдатских депутатов как легальный орган вначале для противодействия возможных контрреволюционных действий Временного правительства, но вскоре он становиться органом по подготовке и проведению восстания в Петрограде. Органами, руководившими работой ВРК, были его председатель, секретарь, президиум, бюро. Состав этих органов менялся. Первым председателем ВРК был избран левый социалист-революционер П.Е. Лазимир, затем ВРК возглавил большевик Н.И. Подвойский. Секретарем ВРК был избран большевик В.А. Антонов-Овсеенко. На каждый день назначались дежурные члены ВРК (обычно 3 человека), которые решали текущие неотложные вопросы вне заседания ВРК. 21 октября 1917 года на заседании ВРК было утверждено бюро ВРК, в которое вошли большевики: В.А. Антонов-Овсеенко, Н.И. Подвойский, А.Д. Садовский и левые эсеры: П.Е. Лазимир, Г.Д. Сухарьков. При ВРК было создано бюро Центрального комитета рабочей Красной гвардии.

Наиболее важные вопросы решались на пленарных заседаниях ВРК. Он назначал своих комиссаров в воинские части, в отдельные учреждения, предприятия Петрограда и в провинцию. Комиссары должны были следить за правильным функционированием вверенной им воинской части, предприятия, учреждения, чтобы те неуклонно проводили в жизнь постановления СНК и ВРК, пресекать все контрреволюционные попытки. Не менее двух раз в неделю комиссары обязывались представлять письменные доклады (донесения) в бюро комиссаров ВРК.

Для осуществления своей обширной компетенции ВРК создавал различные отделы и комиссии. По сообщению газеты «Известия ЦИК» от 14 октября 1917 г. о создании ВРК, он должен был подразделятся на отделы: обороны, снабжения, связи, информационное бюро, рабочей милиции, стол донесений, комендатура. По мере необходимости возникали новые отделы. Так, 29 октября 1917 г. был создан продовольственный отдел, в ведении которого находилось снабжение Петрограда и фронта продовольствием. Затем был создан отдел печати, боровшийся с антиправительственной прессой. Действовала следственная комиссия, проводившая не только расследование преступлений против революции, но и оперативную работу по задержанию противников революции и заключению их в тюрьму. Кроме того, были созданы и действовали отдел реквизиций, автомобильный отдел, агитационная комиссия. В первые дни ноября 1917 г. агитаторы ВРК выезжали на места, где проводили работу по разъяснению политики большевистской партии и советского государства. 21 ноября 1917 года постановлением ВРК создается специальная комиссия по борьбе с контрреволюцией в составе пяти человек.

ВРК создал и свои вооруженные силы. Так, в ноябре 1917 года им было создано 10 летучих отрядов по 50 человек для охраны продовольственных грузов.

Кроме отмеченных структурных подразделений в ВРК существовали еще штаб ВРК, полевой штаб ВРК, бюро комиссаров авиации воздухоплавания при ВРК, особая разведка при ВРК, врачебно-санитарный отдел.

Компетенция ВРК не была очерчена каким-либо нормативным актом, изданным центральным органом власти или управления. Для этого периода вообще характерно отсутствие четкой регламентации функций какого-либо органа советского государства. ВРК занимался многими проблемами: формирование органов советского государственного аппарата (отделов ВЦИК, аппарата наркоматов и т.д.), снабжение Петрограда и армии продовольствием, борьба со спекуляцией, пьяными погромами, хулиганством, охрана общественного порядка и т.д. ВРК пресекал вооруженное сопротивление антибольшевистских сил. Раскрывал и ликвидировал многочисленные заговоры против Советской власти, боролся с контрреволюционной печатью, саботажем чиновников прежнего государственного аппарата, антигосударственной деятельностью различных партий и организаций и т.д.

В течение двухмесячной истории, с 12 октября по 5 декабря 1917 г., ВРК продолжать осуществлял полномочия центрального органа, оказывая, в частности, большую помощь ВЦИК и СНК в комплектовании их аппарата. Постепенно с созданием аппарата ВЦИК и СНК, наркоматов деятельность ВРК свертывалась и завершилась его самоликвидацией 5 декабря 1917 г.

II Всероссийский съезд Советов постановил образовать для управления страной, впредь до созыва Учредительного собрания, временное рабочее и крестьянское правительство, именуемое Советом Народных Комиссаров (СНК). Правительство возглавил В.И. Ленин. Его состав был только большевистским. Наркомом внутренних дел стал А.И. Рыков, наркомом земледелия - В.П. Милютин, наркомом труда – А.Г. Шляпников, наркомом по делам торговли и промышленности – В.П. Ногин, наркомом народного просвещения – А.В. Луначарский, наркомом финансов – И.И. Скворцов-Степанов, наркомом по иностранным делам – Л.Д. Троцкий (Бронштейн), наркомом юстиции – А. Ломов (Г.И. Оппоков), наркомом по делам продовольствия – И.А. Теодорович, наркомом по делам почт и телеграфов – Н.П. Авилов (Н. Глебов), председателем комиссариата по делам национальностей – И.В. Сталин (Джугашвили). Комитет по военным и морским делам возглавили В.А. Антонов-Овсеенко, Н.В. Крыленко и П.Е. Дыбенко.

29 октября 1917 г. возник кризис, профсоюз железнодорожников (ВИКЖЕЛЬ) выступил с ультиматумом о создании однородного социалистического правительства, который поддержали и некоторые большевики, например Л.Б Каменев (первый председатель ВЦИК) и Н.И. Рыков (первый комиссар внутренних дел). В результате переговоров с левыми эсерами было достигнуто соглашение о вхождении в правительство 7 членов партии левых эсеров. В ноябре левый эсер Колегаев занял пост наркома земледелия. 12 декабря ВЦИК утвердил левых эсеров: Штейнберга – наркомом юстиции, Трутовского – наркомом по местному самоуправлению, Карелина – наркомом имуществ России, Алгасова и Михайлова – наркомами без портфелей. Они находились в составе СНК до середины марта 1918 г. и вышли из него в знак несогласия с заключением Брестского мира. Так, с этого времени советское правительство становится однопартийным.

Выйдя из состава СНК, левые эсеры остались в ВЧК. С декабря 1917 г. для решения мелких вопросов с целью разгрузить СНК созывались совещания заместителей наркомов, которое впоследствии именовалось Малым Совнаркомом.

Создание аппарата наркоматов осложнялось массовым саботажем чиновников прежних министерств и отсутствием квалифицированных кадров. Так, 6 декабря 1917 г. в связи с угрозой общероссийской забастовки служащих государственных учреждений Ф.Э. Дзержинскому было поручено организовать особую комиссию по борьбе с контрреволюцией. Правовой основой для этого был наказ ВЦИК от 17 ноября 1917 г. 7 декабря 1917 г. СНК принял постановление о создании Всероссийской чрезвычайной комиссии (ВЧК), которой была поручена борьба с контрреволюцией и саботажем.

28 октября 1918 г. ВЦИК утвердил положение о ВЧК и ее местных органах, согласно которому ВЧК являлась центральным органом, объединявшим деятельность местных ЧК по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и преступлениями по должности на всей территории РСФСР. ВЧК являлась органом СНК и работала в тесном контакте с НКВД и НКЮ. Члены ВЧК назначались СНК. Председатель ВЧК входил в коллегию НКВД. НКВД и НКЮ делегировали своих представителей в ВЧК. ВЧК и ее местные органы имели право создавать особые отряды, которые находились под контролем и на учете РВСР. Члены местных ЧК назначались и отзывались местными исполкомами. Местные ЧК организовались местными Советами. Председатели местных ЧК избирались исполкомами и утверждались ВЧК. Постановления местных ЧК могли быть приостановлены и отменены ЧК высшей инстанции. Высшие органы ЧК имели право посылать в низшие органы своих представителей с правом решающего голоса. ВЧК вырабатывала инструкции для местных ЧК.

6 февраля 1919 г. ВЦИК утвердил Положение об особых отделах при ВЧК, согласно которому они должны были вести борьбу с контрреволюцией и шпионажем в вооруженных силах, руководить работой агентуры за границей и на оккупированных территориях. На транспорте создавались железнодорожные ЧК, преобразованные затем в транспортные ЧК, действовавшие под руководством транспортного отдела ВЧК.

Для организации обороны и поддержания революционного порядка создавались революционные комитеты. В соответствии с утвержденным ВЦИК 24 октября 1919 г. положением О революционных комитетах они могли создаваться в местностях, освобожденных от неприятеля, в прифронтовой полосе и в тылу. Революционные комитеты в местностях, освобожденных от неприятеля, образовывались РВС армии при участии местных органов власти в составе от 3 до 5 человек. Являясь органами военной и гражданской власти, они непосредственно подчинялись РВС армии и центральным органам Советской власти. Это были еще одни чрезвычайные органы, вызванные к жизни военной обстановкой в стране. При установлении мирной обстановки, создании местных органов власти и управления (Советов и их исполкомов) революционные комитеты передавали им все свои полномочия, имущество и дела. В прифронтовой полосе (на расстоянии 25-50 верст от линии фронта) постановлением РВС армии исполнительные комитеты могли быть временно распущены и заменены революционными комитетами. В их состав входили представители от РВС армии и исполнительного комитета Совета. Революционные комитеты могли создаваться и в тылу по постановлению Совета рабоче-крестьянской обороны. Они состояли из 3-5 человек, в том числе председателя исполкома, одного из членов исполкома и местного военного комиссара. Обычные органы: Советы и их исполкомы, продолжали действовать. Но предавали революционному комитету все дела, касавшиеся обороны и революционного порядка.

Важнейшим органом, призванным вести борьбу по охране общественного порядка, была милиция. Аппарат милиции, созданный временным правительством, специальным декретом не расформировывался, т.к. руководители милиции были избраны рабочими.

12 октября 1918 г. НКВД и НКЮ утвердили согласованный инструкция «Об организации советской рабоче-крестьянской милиции». Закреплялся штатный принцип организации милиции. Милиция строилась на классовой основе. Милиция на местах являлась исполнительным органом центральной власти. Состояла она в непосредственном ведении местных Советов и подчинялась общему руководству НКВД. С этой целью было создано Управление советской рабоче-крестьянской милиции во главе с членом коллегии НКВД при отделе местного управления НКВД как подотдел. Вскоре оно было переименовано в Главное управление милиции (ГУМ). Органы милиции получили единообразное наименование на всей территории РСФСР – рабоче-крестьянская милиция.

Сотрудники милиции вооружались холодным оружием и револьверами, при исполнении служебных обязанностей они должны были носить установленную форму или отличительный знак. Главной обязанностью милиции являлась охрана революционного порядка и гражданской безопасности. На милицию возлагалось проведение розыска и дознания по уголовным преступлениям и содействию судебных приговоров.

28 октября 1917 г. по телеграфу вводился в действие нормативный акт НКВД «О рабочей милиции», который предписывал всем Советам рабочих и солдатских депутатов учреждать рабочую милицию. Она должна была всецело и исключительно находиться в ведении Совета рабочих и солдатских депутатов. Военные и гражданские власти обязаны были содействовать рабочей милиции в снабжении ее оружием и техническими средствами.

Для организации народного хозяйства и государственных финансов по декрету ВЦИК и СНК от 2 декабря 1917 г. учреждался Высший Совет народного хозяйства (ВСНХ) при СНК. Он должен был вырабатывать общие нормы и план регулирования экономической жизни страны. ВСНХ согласовывал и объединял деятельность центральных и местных учреждений, занимавшихся топливом, металлургией, транспортом, продовольствием, земледелием, торговлей, промышленностью, финансами. Ему предоставлялось право конфискации, реквизиции, секвестра, принудительного синдицирования различных отраслей промышленности, торговли и проведения других мероприятий в области производства, распределения и государственных финансов. ВСНХ формировался из Всероссийского Совета рабочего контроля, представителей от всех народных комиссариатов и из специалистов-экономистов, с правом совещательного голоса. В ВСНХ входили отделы по управлению отдельными областями народного хозяйства; бюро в составе 15 человек для координации текущей работы секций и отделов. Все законопроекты и крупные мероприятия, имевшие отношение к регулированию народного хозяйства в целом, вносились в СНК через ВСНХ, который объединял и направлял работу местных экономических отделов Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

В условиях гражданской войны необычайно усилилась роль главных управлений ВСНХ по управлению промышленностью. Промышленные предприятия были лишены всякой самостоятельности. Все вопросы решали главки ВСНХ. Такая чрезвычайная система управления промышленностью получила наименование «система главкизма».

Органы исполнительной власти советского государства осуществляли политику национализации экономической и финансовой сферах. Так, в соответствии с декретом ВЦИК о национализации банков от 14 декабря 1917 г. были национализированы все банки страны. Банковское дело объявлялось государственной монополией. Все существовавшие частные банки и банкирские конторы объединялись с Государственным банком. Крупные вклады были конфискованы, а интересы мелких вкладчиков должны были быть целиком обеспечены. Аннулировались все внешние и внутренние займы, которые были взяты как царским, так и Временным правительством. В январе 1918 г. был национализирован морской и речной флот. В апреле 1918 г. национализируется внешняя торговля.

В мае 1918 г. началась национализация предприятий сахарной промышленности, в июне – нефтяной. 28 июня 1918 г. СНК издает декрет о национализации крупнейших предприятий горной, металлургической и металлообрабатывающей, текстильной электротехнической, лесопильной, деревообделочной, табачной, стекольной и керамической, кожевенной, цементной и прочих отраслей промышленности, паровых мельниц, предприятий по местному благоустройству и предприятий железнодорожного транспорта. Они объявлялись собственностью РСФСР.

Не подлежали переходу в собственность государства предприятия, принадлежащие потребительским кооперативным обществам, товариществам и их объединениям. Постановлением ВСНХ от 20 ноября 1920 г. все промышленные предприятия, предприятия, находившиеся во владении частных лиц или обществ, имевшие число рабочих свыше 5 при механическом двигателе или 10 без механического двигателя, объявлялись национализированными.

Активно реализовывалось установления продовольственной диктатуры. Декрет ВЦИК от 9 мая 1918 г. предоставил народному комиссариату продовольствия чрезвычайные полномочия по поддержанию хлебной монополии и твердых цен, введенных еще Временным правительством. Все организации и учреждения обязывались безоговорочно и немедленно исполнять все распоряжения комиссара продовольствия, касающиеся продовольственных вопросов. Постановлениями Наркомпрода крестьянам устанавливались нормы душевого потребления: 12 пудов зерна, 1 пуд крупы на год и т.д. Сверх этого весь хлеб считался излишками и подлежал отчуждению. ЦИК предписал Советам Москвы и Петрограда мобилизовать десятки тысяч рабочих, снарядить и вооружить их для похода за хлебом.

11 января 1919 г. СНК принимает декрет о продовольственной разверстке. Все количество хлеба и фуража, необходимое для удовлетворения государственных потребностей, развертывалось между производящими хлеб губерниями. Крестьянам оставляли определенное количество продовольствия для питания, фураж для скота и зерно для посева. Все остальное зерно подлежало изъятию за деньги. Но деньги потеряли всякий смысл в это время. Фактически у крестьян отбирали излишки хлеба бесплатно, а также отбирали не только излишки, но и часть необходимого хлеба для жизни самого крестьянина. Не сдавшие хлеб подвергались безвозмездному принудительному отчуждению хлеба, преданию суду. Если в 1917-1918 гг. было заготовлено только 30 млн. пудов хлеба, то в 1918-1919 гг. – 110 млн. пудов, а в 1919-1920 гг. – 260 млн. пудов.

Резко сужается денежное обращение в стране. Деньги исчезают во взаимоотношениях между предприятиями. Продовольственные и промышленные товары распределялись по карточкам и бесплатно. В конце 1920 г. – начале 1921 г. отменялась плата за жилье, пользование электричеством, топливом, телеграфом, телефоном, почтой, снабжение населения медикаментами, ширпотребом и т.д. Регулирование имущественных отношений переходит от гражданского права к административному, нормы императивного права сужают значение норм диспозитивного права.

Государство вводило всеобщую трудовую повинность. На транспорте вводилось военное положение и все работавшие на нем считались мобилизованными.

2 сентября 1918 г. ВЦИК объявил страну военным лагерем. Не только в вооруженных силах, но и на транспорте, военной промышленности, в снабжении продовольствием устанавливался военный режим. С целью проведения в жизнь этого режима декретом ВЦИК от 30 ноября 1918 г. создавался Совет рабочей и крестьянской обороны, которому предоставлялась вся полнота власти в области обороны. Его возглавил председатель СНК В.И. Ленин. В него входили представители от ВЦИК, Реввоенсовета, народный комиссар путей сообщения, председатель Чрезвычайной комиссии по снабжению Красной Армии, заместитель наркома продовольствия.

Совет обороны руководил военными операциями, вопросами комплектования, снабжения вооруженных сил, решал продовольственные проблемы. Его постановления были обязательны для всех организаций, учреждений и граждан. Совет обороны посылал на места чрезвычайных уполномоченных.

В декабре 1920 г. постановлением VIII Всероссийского съезда Советов Совет рабочей и крестьянской обороны был преобразован в совет Труда и Обороны. Он действовал на правах комиссии СНК. В его состав входили: на правах его председателя – председатель СНК и на правах его членов – наркомы: по военным делам, ВСНХ, труда, земледелия, продовольствия, РКИ и один представитель от Всероссийского центрального совета профессиональных союзов. С совещательным голосом участвовал управляющий ЦСУ. Совету труда и Обороны надлежало согласовывать и усиливать деятельность ведомств в области обороны страны и хозяйственного строительства. ВЦИК и СНК было предоставлено право отменять, или приостанавливать постановления и решения Совета труда и Обороны, как по протесту отдельных народных комиссаров, так и по своему усмотрению.

Важнейшими составляющими советского государственного аппарата, обеспечившими защиту от внутренней контрреволюции и иностранных захватчиков явились Красная армия и Красный флот - основа Вооруженных Сил РСФСР.

Наиболее распространенной формой вооруженных формирований в первые месяцы Советской власти были отряды Красной гвардии. Они создавались Советами и военно-революционными комитетами как в крупных промышленных центрах страны, так и в сельской местности.

Собственно решение о создании Красной армии было принято на заседании ЦК ВКП (б) 26 декабря 1917 г. Ее ядром стали отряды Красной гвардии и  подразделения из революционно настроенных военнослужащих царской армии.

Декретом СНК от 29 декабря 1917 г. «Об уравнении в правах всех военнослужащих» в целях «скорейшего и решительного уничтожения остатков прежнего неравенства в армии» упразднялись все чины и звания в армии, а также связанные с ними преимущества и знаки отличия, отменялись ордена и медами. Всем военнослужащим присваивалось почетное звание «солдат революционной армии. Армия стала демократичной, но не управляемой и небоеспособной.

В основу строительства новой армии был положен классовый принцип, что нашло отражение в декрете СНК от 28 января 1918 г. «О Рабоче-Крестьянской Красной армии (РККА)». Армия создавалась как профессиональная, на сугубо добровольных началах. Эти принципы были положены и в основу формирования Красного флота. Декретом СНК от 11 февраля 1918 г. военный флот признавался распущенным, и все не желающие служить на новых условиях подлежали увольнению.

Первое боевое крещение отряды Красной армии получили в боях с немецкими войсками под Нарвой и Псковом 23 февраля 1918 г.

РККА подчинялась СНК. Непосредственное управление РККА осуществлял Наркомат по военным делам.

Важным мероприятием по укреплению советских вооруженных сил явилось введение в них политической работы и института военных комиссаров, к компетенции которых было отнесено осуществление политического контроля за бывшими офицерами царской армии, использовавшимися в качестве военных специалистов, а также политико-воспитательной работы среди личного состава. Соответствующее всероссийское бюро было организовано 8 апреля 1918 г. при Наркомате по военным делам.

22 апреля 1918 г. Постановлением ВЦИК было положено начало перехода от принципа выборности к принципу назначаемости командных кадров. 29 мая 1918 г. ВЦИК принял декрет о всеобщей воинской повинности (обязательности), согласно которому проводился принудительный набор в Красную армию и на флот.

Для руководства всеми вооруженными силами страны Постановлением ВЦИК от 2 сентября 1918 г. был создан революционный военный совет республики. Вся полнота власти в области управления вооруженными силами возлагалась на учрежденную должность главнокомандующего всеми войсками страны, а его правовой статус определялся декретом СНК от 5 декабря 1918 г. Он назначался СНК. Создавались РВС фронтов и армий, члены которых назначались РВСР. В них входили командующий фронтом или армий, военный специалист и два политических комиссара.

В ноябре 1918 г. вводится форменная одежда для военно-служащих, а с января 1919 г. – знаки различия для командного состава. С сентября 1918 г. граждане РСФСР, проявившие храбрость и мужество в боях, награждались орденом Красного Знамени. С апреля 1919 г. партийно-политическую работу вместо Всероссийского бюро военных комиссаров осуществлял Политический отдел РВСР, переименованный в мае 1919 г. в Политическое управление РВСР.

На исходе гражданской войны и завершении Великой Российской революции для выхода из жесточайшего кризиса во всех областях жизнедеятельности Советского государства требовались срочные меры. Формы и методы руководства страной присущие военному коммунизму себя полностью исчерпали. Продразверстка, которую крестьянство терпело в годы войны, теперь вызывала всеобщее неприятие.

Декрет ВЦИК от 21 марта 1921 г. о замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом придал юридическую силу решению Х съезда партии о замене продразверстки продналогом. Перестройка управления промышленностью привела к упразднению чрезвычайных органов, точнее, к их реорганизации. Предприятия получают некоторую хозяйственную самостоятельность. В связи с Наказом Совета народных комиссаров о проведении в жизнь начал новой экономической политики от 9 августа 1921 года предприятиям предоставлялось право реализации части своей продукции, частично самостоятельно решать вопросы снабжения себя сырьем, в том числе приобретая его за границей. Ранее все это осуществляли главки ВСНХ. Часть предприятий подлежали сдачи в аренду. С 1921 года стали создаваться тресты, объединявшие родственные предприятия.

В 1921 г. план ГОЭЛРО был утвержден IX Всероссийским съездом Советов. Это был первый перспективный план развития народного хозяйства. В 1921 г. для работы по планированию народного хозяйства была создана Государственная плановая комиссия. Плановое развитие стало характерной чертой государственного руководства экономикой.

Разграничивались функции и компетенция Совета Труда и Обороны, Госплана и ВСНХ. На государственную общеплановую комиссию возлагалась задача по выработке общехозяйственного плана и увязке интересов промышленности с транспортом, продовольствием и т.п. Совет Труда и Обороны должен был осуществлять общее руководство экономической политикой. ВСНХ являлся органом (на правах комиссариата), проводящим в жизнь утвержденные Советом Труда и Обороны планы и общехозяйственные директивы в области промышленности.

В 1923 г. отраслевые главки в ВСНХ были ликвидированы и вместо них создано два главных управления: Главное экономическое управление и центральное управление государственной промышленности. Главное экономическое управление являлось для всей промышленности регулирующим и планирующим органом, а Центральное управление государственной промышленности – органом оперативного управления. Оно имело отраслевые отделы. С образованием СССР создается ВСНХ СССР. В губерниях и областях действовали местные совнархозы.

В связи с переходом к мирному строительству создавалась необходимость реорганизации такого чрезвычайного органа, каковым являлась ВЧК. IX Всероссийский съезд Советов постановил: «Сузить круг деятельности Всероссийской чрезвычайной комиссии и ее органов, возложив борьбу с нарушением законов советских республик на судебные органы». Во исполнение постановления IX Всероссийского съезда Советов о реорганизации ВЧК, ВЦИК декретом от 6 февраля 1922 г. упразднил ВЧК и ее местные органы. В соответствии со ст. 8 этого декрета впредь все дела о преступлениях подлежали рассмотрению революционными трибуналами или народными судами. Таким образом, декрет лишал административный орган судебных полномочий.

Вместо ВЧК было образовано государственное политическое управление (ГПУ) при НКВД под председательством наркома или назначаемого СНК его заместителя. На местах создавались политические отделы: в автономных республиках – при центральных исполнительных комитетах, а в губерниях – при губернских исполкомах. Политические отделы непосредственно подчинялись ГПУ. В составе ГПУ и политических отделов были Особые отделы, которые вели борьбу с преступлениями в армии, и Транспортные отделы, боровшиеся с контрреволюцией на транспорте. Декрет возложил на ГПУ и его органы борьбу с бандитизмом, шпионажем, подавление открытых контрреволюционных выступлений, охрану границ, железнодорожных и водных путей сообщения, борьбу с контрабандой. В распоряжении ГПУ были особые войска, количество которых определял Совет Труда и Обороны. При выполнении своих функций ГПУ и его органам предоставлялось право производства обысков, выемок и арестов. Не позднее двух недель со дня ареста арестованному должно было быть предъявлено обвинение. Не позднее двух месяцев со дня ареста ГПУ дело должно было быть направлено в суд или арестованный должен был быть освобожден. Вопрос о продлении срока ареста при особых обстоятельствах решал Президиум ВЦИК.

Таким образом, на рубеже XIX-XX вв. сохраняется цетрализованная система органов исполнительной власти. Революционные события не сломали основные принципы построения этой организации. Служащие комплектовались на профессиональной штатной основе, аппарат чиновников сохранял свою разветвленность. Путем создания Совета министров происходит дальнейшая централизация исполнительной власти. Сохраняю свое значение чрезвычайные органы. Первая мировая война, а затем гражданская война усиливают значение императивных норм в управлении обществом. Создаются новые отраслевые ведомства. Нормативно-правовые акты исполнительных органов получают  силу законов. Происходит милитаризация государства.

2. Исполнительная власть

в условиях становления, утверждения и кризиса

советского тоталитарного политического режима

Дальнейшее развитие исполнительных органов власти и их функций связано с образованием нового советского государства на территории бывшей Российской империи и РСФС – СССР.

Термин «исполнительная власть», как было отмечено выше, в советской юридической науке и практике не использовался. Однако употребляемое понятие «административная власть», которая формировалась советскими государственными органами управления производством, распределением, потреблением, учетом, обороной и безопасностью страны, а также правоприменяющими органами, содержало исполнительные функции.

Высшим исполнительным и распорядительным органом СССР являлся Совет народных комиссаров (Совнарком). Статус СНК, правительства СССР был определен Конституцией СССР 1924 г. и Положением о СНК СССР от 12 ноября 1923 г.

По Конституции ЦИК СССР образовывал Советское правительство, состоящее из председателя СНК, заместителей председателя СНК, председателя Высшего Совета Народного Хозяйства и народных комиссаров. В главах о высших органах Конституция СССР 1924 г. закрепила единство законодательной и исполнительной власти. В силу этого, СНК СССР издавал декреты и постановления, которые могли быть приостановлены и отменены ЦИК СССР и его Президиумом, а ЦИК и Президиумы ЦИК союзных республик могли их опротестовать в Президиум ЦИК СССР.

Для непосредственного руководства отдельными отраслями государственного управления создавалось 10 Народных комиссариатов СССР. В соответствии с разграничением компетенции между Союзом ССР и союзными республиками образовывалось пять общесоюзных наркоматов: по иностранным делам, по военным и морским делам, внешней торговле, путей сообщения, почт и телеграфов.

Создавалось и пять объединенных (позднее они стали называться союзно-республиканские) наркоматов: продовольствия, труда, финансов, рабоче-крестьянской инспекции и Высший Совет народного Хозяйства (ВСНХ).

Народные комиссариаты имели своих уполномоченных при союзных республиках. Объединенные Народные комиссариаты осуществляли руководство на территории союзных республик через одноименные народные комиссариаты этих республик. Все остальные сферы управления осуществлялись исключительно союзными республиками через соответствующие республиканские Народные комиссариаты: земледелия, внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения.

Народные комиссариаты СССР возглавлялись народными комиссарами. В организации и деятельности народных комиссаров сочетались принципы коллегиальности и единоначалия. При народном комиссаре, под его председательством, образовывалась коллегия, члены которой назначались СНК СССР. Народный комиссар имел право и единолично принимать решения, доводя их до сведения коллегии. Коллегия или ее отдельные члены в случае несогласия могли обжаловать решение народного комиссара в СНК СССР, не приостанавливая его исполнение. Народные комиссары были ответственны перед СНК СССР, ЦИК СССР и его Президиумом.

Проведение политики коллективизации и индустриализации, привело к необходимости внесения изменений в аппарат управления государственными органами, народным хозяйством, наукой, образованием и культурой. Нарастание угрозы мировой войны приводит к усилению милитаризации системы органов исполнительной власти, как по форме, так и по содержанию их работы. Происходит централизация управления предприятиями и учреждениями. По мере роста численности производственных предприятий и государственных учреждений происходит увеличение бюрократического аппарата и системы органов государственного управления. Всецело устанавливается господство принципа централизованного единоначалия в органах исполнительной власти.

По постановлению ЦИК СССР от 7 декабря 1929 г. был образован объединенный Народный комиссариат земледелия Союза СССР, на который было возложено: организация и управление сельскохозяйственными предприятиями союзного значения, руководство и объединение работы сельскохозяйственной кооперации и системы сельскохозяйственного кредита; разработка генерального плана развития сельского хозяйства, перспективного плана и ежегодных контрольных цифр; наблюдение за ведением лесного хозяйства; организация обслуживания сельского хозяйства по линии снабжения машинами, тракторами и удобрениями; руководство сельскохозяйственной электрификацией и постановка дела первичной обработки сельскохозяйственных продуктов; организация и руководство переселенческим делом; организация и руководство научно-опытной работы в области сельского хозяйства; руководство созданием и переподготовкой кадров для реорганизовывавшегося сельского хозяйства; руководство проведением посевных кампаний.

Изменился правовой статус Госплана. В 1931 г. он из комиссии при СТО был преобразован в комиссию при СНК СССР, причем был наделен правами наркомата. Разукрупнялись некоторые наркоматы. Так, в 1930 г. Наркомат торговли был поделен на общесоюзный Наркомат торговли и союзно-республиканский наркомат снабжения. Совместным постановлением ЦИК и СНК СССР от 5 января 1932 г. был преобразован Высший совет Народного Хозяйства СССР в общесоюзный наркомат тяжелой промышленности. Из его состава была выделена легкая, лесная и лесоперерабатывающая промышленность и были созданы объединенный наркомат легкой промышленности и общесоюзный Наркомат лесной промышленности. Этим постановлением было предложено ЦИК союзных республик преобразовать ВСНХ союзных республик в наркоматы легкой промышленности. В 1931 г. был подвергнут разукрупнению Наркомат путей сообщения, из которого выделился общесоюзный наркомат водного транспорта.

В 1930-1931 гг. были расширены функции Государственного банка как кредитного, расчетного, кассового и эмиссионного центра страны. Он осуществлял денежный контроль за хозяйственной и финансовой деятельность предприятий и организаций. Теперь исключалось взаимное кредитование хозяйственных органов. Все это осуществлял государственный банк. Были и серьезные недостатки. Так, банк давал кредиты под план независимо от его выполнения.

Совместным постановлением СНК СССР, ЦИК СССР и ВЦСПС от 23 июня 1933 г. был слит Наркомат труда Союза ССР с Всесоюзным Центральным Советом профессиональных союзов. Следовательно, расширялись права ВЦСПС в руководстве трудовыми отношениями. Постановлением СНК СССР и Всесоюзного Центрального Совета профессиональных союзов от 10 сентября 1933 г. ВЦСПС и центральным комитетам профсоюзов передавались все средства социального страхования, состоявшие в ведении Наркомата труда СССР и его органов: санатории, дома отдыха, научные институты и другие учреждения, а также помещения и имущество, кадры органов труда и социального страхования. На ВЦСПС было возложено общее руководство социальным страхованием, контроль и инструктирование профсоюзов по вопросам социального страхования, представление на утверждение СНК СССР сводного бюджета социального страхования и тарифа страховых взносов. При центральных комитетах профсоюзов и их местных органах по решению ВЦСПС создавались инспекции труда по отраслевому принципу. За инспекциями труда сохранялось право наложения штрафов за нарушение законодательства о труде. ВЦСПС и местные советы профсоюзов регистрировали коллективные договоры и могли отменить те договоры, которые противоречили законам. ВЦСПС представлял в СНК СССР заключения по планам, по труду по численности работников, фонду заработной платы, производительности труда, которые вносились Госпланом СССР на утверждение СНК Союза ССР.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 15 марта 1934 г. была ликвидирована во всех советских и хозяйственных органах функциональная система построения аппарата и вводилась производственная и производственно-территориальная система управления. Оставшимся от функциональной системы органам (отделы кадров, плановые, финансовые и т.д.) запрещалось вмешиваться в работу низовых звеньев через голову главных управлений. В хозяйственном аппарате ликвидировались объединения, сокращалось количество трестов и расширялась непосредственная связь центральных хозяйственных органов, начиная от народных комиссариатов с крупнейшими подчиненными им предприятиями. Ликвидировались коллегии. Позднее коллегии наркоматов были восстановлены. При народных комиссариатах создавались советы в количестве от 40 до 70 человек, причем не менее половины их состава должны были быть представители местных организаций и предприятий. Созывались они раз в два месяца.

В последующие годы шел процесс преодоления функциональной системы управления в промышленности. В связи с этим была проделана значительная работа по перестройке внутренней структуры главных управлений промышленных наркоматов. Основной ячейкой главков стали производственные отделы, которые строились по территориальному принципу. Перестройка заняла довольно значительное время, и лишь в 1940 г. функциональная система управления была окончательно ликвидирована. Постановление ЦИК и СНК СССР от 15 июня 1936 г. О хозрасчетных правах главных управлений промышленных народных комиссариатов значительно расширило функции главков. Наряду с производственными функциями им были присвоены сбытовые и снабженческие функции на основе хозрасчета. Действовавшие в то время конторы по сбыту и снабжению были реорганизованы в отделы главков. Возникновение новых отраслей промышленности повлекло дальнейшую специализацию и разукрупнение народных комиссариатов, создание новых комиссариатов.

Академия наук СССР была передана в ведение Совнаркома СССР. Отчет Академии наук стал периодически заслушиваться советским правительством. В ноябре 1935 г. СНК СССР утвердил Устав Академии наук СССР, который определял в качестве ее задачи всемерное содействие общему подъему теоретических, а также прикладных наук в СССР, изучение и развитее достижений мировой научной мысли. В феврале 1936 г. Коммунистическая академия была слита с Академией наук СССР. Академия наук СССР стала во главе научно-исследовательской работы в Советском Союзе по всем направлениям научной мысли. Были созданы научно-исследовательские институты в Башкирии, Бурят-Монгольской, Дагестанской, Марийской и других автономных республиках. Расширялась сеть научно-исследовательских институтов: в 1935 г. был создан Институт физических проблем, в 1936 г. – Институт истории. В 1937 г. – Институт геологических наук и т.д.

Постановлением от 17 января 1936 г. ЦИК и СНК СССР в целях объединения всего руководства развитием искусства в СССР был образован Всесоюзный комитет по делам искусств при СНК СССР.

СНК СССР издал 3 сентября 1935 г. постановление Об организации учебной работы и внутреннего распорядке в начальной, неполной средней и средней школе, а 9 апреля 1936 г. – о повышении заработной платы учителям и другим школьным работникам.

В июне 1936 г. СНК СССР издал постановление «О работе высших учебных заведений и руководстве высшей школой». Для укрепления руководства высшим образованием в стране в 1936 г. был образован всесоюзный комитет по делам высшей школы при СНК СССР, который руководил работой всех высших учебных заведений, за исключением военных учебных заведений, а также учебных заведений, подчиненных Всесоюзному комитету по делам искусств при СНК СССР. В сентябре 1938 г. СНК СССР утвердил Типовой устав высшего учебного заведения.

Для контроля над деятельностью всех судов СССР и улучшения качества работы в июле 1936 г. был создан Народный комиссариат юстиции СССР. Он должен был осуществлять наблюдение за применением судами уголовного, гражданского и процессуального кодексов, обобщать судебную практику и в случае необходимости разрабатывать изменения и дополнения к законам. НКЮ СССР давал судам общие указания, занимался всеми организационно-хозяйственными вопросами судебных органов, а также осуществлял общее руководство нотариатом и надзором за его работой. НКЮ осуществлял общее руководство и надзор за деятельностью коллегии защитников (адвокатов) и организовывал юридическую помощь населению. На НКЮ СССР возлагались проведение работы по кодификации законодательства СССР, дача юридических консультаций и заключений для СНК СССР. Ему также было поручено ведение судебной статистики и руководство изданием юридической литературы.

По Конституции СССР 1936 г. высшим исполнительным и распорядительным органом советского государства, как и по конституции СССР 1924 г., являлся Совет народных комиссаров, который образовывался Верховным Советом СССР. В главе V Конституции СССР определялась компетенция Совета народных комиссаров. Он был подчинен Верховному Совету СССР, а в период между его сессиями – Президиуму Верховного Совета СССР. СНК СССР издавал постановления и распоряжения, которые являлись обязательными на всей территории СССР. СНК объединял и направлял работу общесоюзных и союзно-республиканских Народных комиссариатов и других подведомственных ему хозяйственных и культурных учреждений и осуществлял другие меры по управлению страной. По Конституции СССР 1936 г. было создано 8 общесоюзных наркоматов: обороны, иностранных дел, внешней торговли, путей сообщения, связи, водного транспорта, тяжелой промышленности и оборонной промышленности, и 10 союзно-республиканских наркоматов: пищевой промышленности, легкой промышленности, лесной промышленности, земледелия, зерновых и животноводческих совхозов, финансов, внутренних дел, внутренней торговли, юстиции и здравоохранения.

Отраслями государственного управления, входящими в компетенцию СССР, руководили народные комиссары СССР. Они имели право в пределах своей компетенции издавать приказы и инструкции на основании и во исполнение действовавших законов, а также постановлений и распоряжений СНК СССР и проверяли их исполнение. Высшим исполнительным и распорядительным органом союзной или автономной республики являлся Совет народных комиссаров, образуемый Верховным Советом республики. По Конституции РСФСР 1937 г. Высшим исполнительным и распорядительным органом РСФСР являлся Совет народных комиссаров. Он состоял из председателя, его заместителей, председателя Государственной плановой комиссии РСФСР, народных комиссаров РСФСР: пищевой промышленности, легкой промышленности, лесной промышленности, земледелия, зерновых и животноводческих совхозов, финансов, внутренней торговли, внутренних дел, юстиции, здравоохранения, просвещения. Местной промышленности, коммунального хозяйства, социального обеспечения, уполномоченного комитета заготовок СССР, начальника Управления по делам искусств, уполномоченных общесоюзных народных комиссариатов. Соответственно были построены высшие органы государственной власти и управления автономных республик.

В декабре 1936 г. из наркомата тяжелой промышленности был выделен Наркомат оборонной промышленности. В августе 1937 г. из народного комиссариата тяжелой промышленности была выделена машиностроительная промышленность и образован общесоюзный Наркомат машиностроения.

В марте 1938 г. был создан Комитет по делам кинематографии при совнаркоме Союза СССР. 12 октября 1939 г. Наркомат топливной промышленности был разделен на два Наркомата: угольной и нефтяной промышленности. В апреле 1939 г. из наркомата электростанций и электропромышленности выделяется наркомат электропромышленности. В мае 1939 г. был образован общесоюзный наркомат по строительству. К августу 1940 года количество общесоюзных наркоматов увеличилось до 25, а союзно-республиканских – до 16.

В связи с возросшим объемом работы СНК СССР в 1937 г. в помощь ему был создан экономический совет, который действовал на правах постоянной комиссии Совнаркома. Совет рассматривал годовые и квартальные народнохозяйственные планы и вносил их на утверждение СНК, контролировал выполнение планов, знакомился с положением отдельных отраслей народного хозяйства, принимал меры по улучшению их работы и т.д. Он имел право издавать постановления и распоряжения, обязательные для всех наркоматов СССР, СНК союзных республик и местных советских органов. Председателем Экономического совета являлся председатель СНК СССР, а членами – его заместители, представители ВЦСПС и наркомата государственного контроля СССР.

Для улучшения руководства хозяйственными наркоматами, количество которых значительно увеличилось, в апреле 1940 года при СНК СССР было создано шесть хозяйственных советов: по металлургии и химии, по машиностроению, по оборонной промышленности, по топливу и электрохозяйству, по товарам широкого потребления, по сельскому хозяйству и заготовкам. Эти советы руководили работой наркоматов и главных управлений соответствующих профилей и имели право давать обязательные распоряжения. Состав хозяйственных советов утверждался СНК СССР в количестве 3-5 человек. Они возглавлялись заместителями председателя СНК.

Начавшаяся 22 июня 1941 г. Великая Отечественная война явилась  тяжелейшим испытанием для Советского государства. На пути к Великой Победе происходила кардинальная перестройка жизни общества и государства. В первый день войны был принят указ Президиума Верховного Совета СССР «О военном положении», по которому военное положение вводилось в европейской части СССР, и объявлялась мобилизация населения ряда возрастов. В местностях, объявленных на военном положении, все полномочия государственной власти в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности передавались военным советам фронтов, армий, военных округов, а где их не было – высшему командованию войсковых соединений. Они наделялись широкими чрезвычайными полномочиями: привлечение граждан к трудовой повинности для оборонных работ, охрана важнейших народнохозяйственных объектов и участие в борьбе с различными стихийными бедствиями, установление военно-квартирной обязанности для расквартирования воинских частей и учреждений, объявление трудовой и автогужевой повинности для военных надобностей, изъятие необходимого для нужд обороны имущества у организаций и отдельных граждан, регулирование времени работы предприятий и учреждений, обеспечение порядка уличного движения, организация всякого рода массовых мероприятий, определение порядка местожительства и передвижения. По всем вышеперечисленным вопросам военные власти имели право издавать обязательные постановления, неисполнение которых влекло административную ответственность и даже уголовную. Военные власти имели право отдавать распоряжения местным органам власти, государственным и общественным учреждениям и организациям и требовать от них безусловного и немедленного исполнения.